ธ.ก.ส. กับภาระกึ่งการคลังกว่า 9 แสนล้าน: เมื่อธนาคารของเกษตรกรกลายเป็นกระเป๋าเงินสำรองของรัฐ

ตัวเลขกว่า 9 แสนล้านบาท คือขนาดของภาระหนี้นโยบายรัฐที่ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) แบกรับอยู่ในเวลานี้ สูงที่สุดในบรรดาสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ (Specialized Financial Institutions: SFIs) ทั้งหมด ตัวเลขนี้ไม่ได้เป็นเพียงสถิติ แต่คือน้ำหนักที่กดทับความคล่องตัวของธนาคารซึ่งทำหน้าที่เป็นกลไกหลักในการหล่อเลี้ยงเศรษฐกิจฐานรากของประเทศ

ประเด็นที่ต้องจับตาไม่ใช่เพียงขนาดของหนี้ แต่คือ ลักษณะ "กึ่งการคลัง" (quasi-fiscal) ของภาระนี้ กล่าวคือ เป็นรายจ่ายเชิงนโยบายที่รัฐผลักให้สถาบันการเงินของรัฐออกเงินไปก่อน โดยไม่ปรากฏเป็นภาระในงบประมาณแผ่นดินโดยตรง ผลลัพธ์คือธนาคารต้องใช้ทรัพยากรของตนเองรองรับนโยบาย ขณะที่พันธกิจหลักในการสนับสนุนเกษตรกรถูกเบียดพื้นที่ลง

บทความนี้จะสำรวจสามแรงกดดันที่กำลังบรรจบกันที่ ธ.ก.ส. ในเวลาเดียวกัน ได้แก่ ภาระหนี้นโยบายรัฐที่สะสมจนถึงจุดที่กระทบขีดความสามารถในการปล่อยสินเชื่อ ความขัดแย้งภายในองค์กรที่ยกระดับสู่การยื่นข้อเรียกร้องต่อกระทรวงการคลัง และความเสี่ยงจากการดึงสภาพคล่องไปรองรับนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจ

ภาระหนี้นโยบายรัฐกว่า 9 แสนล้านบาทของ ธ.ก.ส. เป็นตัวเลขสูงสุดในกลุ่มสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ และเป็นภาระที่ไม่ปรากฏชัดในงบประมาณแผ่นดิน แต่ปรากฏชัดในงบดุลของธนาคาร

เมื่อภาระกึ่งการคลังกลายเป็นข้อจำกัดของการปล่อยสินเชื่อ

ภาระหนี้ขนาดมหึมานี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อขีดความสามารถของ ธ.ก.ส. ในการบริหารจัดการเงินทุนและการปล่อยสินเชื่อเพื่อสนับสนุนเกษตรกรและธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องในภาคเกษตรกรรม ซึ่งเป็นพันธกิจหลักของธนาคารตามกฎหมายจัดตั้ง

หากสภาพคล่องหรือเงินทุนสำรองตึงตัวจากภาระดังกล่าว การพิจารณาสินเชื่อและการสนับสนุนโครงการพัฒนาต่าง ๆ ย่อมมีข้อจำกัดมากขึ้น และผลกระทบจะไม่จบที่ตัวธนาคาร แต่ส่งต่อเป็นลูกโซ่ไปยังการลงทุนและการเติบโตของภาคเกษตรกรรมและห่วงโซ่อุปทานที่เกี่ยวเนื่องทั้งระบบ — ตั้งแต่ผู้ผลิตปัจจัยการผลิต ไปจนถึงผู้แปรรูปและผู้ส่งออก

นี่คือจุดที่ต้นทุนของนโยบายกึ่งการคลังปรากฏตัวจริง: ไม่ใช่ในรูปหนี้สาธารณะที่นับได้ แต่ในรูป โอกาสในการเข้าถึงสินเชื่อที่หายไป ของเกษตรกรรายย่อยที่ไม่มีทางเลือกทางการเงินอื่น

ความขัดแย้งภายในที่ยกระดับสู่กระทรวงการคลัง

นอกจากแรงกดดันจากภาระหนี้ภายนอกแล้ว ธ.ก.ส. ยังเผชิญความขัดแย้งภายในที่กำลังบานปลาย โดย สหภาพพนักงาน ธ.ก.ส. ได้ประกาศยกระดับการเคลื่อนไหว นัดรวมพลังพนักงานเพื่อยื่น 8 ข้อเรียกร้อง ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง โดยประเด็นหลักมุ่งไปที่สองเรื่อง ได้แก่

• การตรวจสอบ ธรรมาภิบาล ในการบริหารจัดการองค์กร
• การขอให้ พักงานผู้จัดการ ระหว่างกระบวนการสอบสวน

ความขัดแย้งภายในลักษณะนี้มีต้นทุนที่มากกว่าความไม่แน่นอนในการบริหารจัดการ เพราะสำหรับสถาบันการเงิน ทุนที่สำคัญที่สุดคือความเชื่อมั่น การเปิดหน้าเผชิญกันระหว่างสหภาพกับฝ่ายบริหารจึงอาจบั่นทอนความเชื่อมั่นของผู้ฝากเงิน ลูกค้า และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่อประสิทธิภาพการดำเนินงานของธนาคารไปพร้อมกัน

บทเรียนจากดิจิทัลวอลเล็ต: สภาพคล่อง 1.72 แสนล้านที่ถูกทักท้วง

สัญญาณความตึงเครียดระหว่างพันธกิจของธนาคารกับความต้องการของฝ่ายนโยบายไม่ใช่เรื่องใหม่ ย้อนกลับไป สหภาพพนักงาน ธ.ก.ส. เคยออกมาทักท้วงแผนการดึงสภาพคล่องของธนาคารจำนวน 1.72 แสนล้านบาท เพื่อนำไปใช้ในโครงการแจกเงินดิจิทัล 10,000 บาทของรัฐบาล ซึ่งเป็นหนึ่งในนโยบายหลักที่ต้องใช้เงินทุนมหาศาล

การดำเนินการลักษณะนี้ย่อมส่งผลกระทบโดยตรงต่อสภาพคล่องของธนาคาร และอาจลดทอนศักยภาพในการปล่อยสินเชื่อเพื่อการลงทุนหรือการสนับสนุนโครงการพัฒนาระยะยาว โดยเฉพาะกลุ่มที่พึ่งพิงแหล่งเงินทุนจาก ธ.ก.ส. เป็นสำคัญ ได้แก่ SME ในภาคเกษตรกรรม และ วิสาหกิจชุมชน ซึ่งแทบไม่มีช่องทางระดมทุนอื่นในระบบการเงินเชิงพาณิชย์

กรณีการดึงสภาพคล่อง 1.72 แสนล้านบาทไปรองรับนโยบายดิจิทัลวอลเล็ต สะท้อนคำถามเชิงโครงสร้างว่า ธ.ก.ส. ควรถูกใช้เป็นเครื่องมือกระตุ้นเศรษฐกิจมหภาค หรือควรถูกสงวนไว้เพื่อพันธกิจด้านการเกษตร

สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ (Specialized Financial Institutions: SFIs) ในประเทศไทยปัจจุบันมีทั้งหมด 7 แห่ง ซึ่งจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะเพื่อดำเนินภารกิจสนับสนุนนโยบายการเงินและการพัฒนาเศรษฐกิจของรัฐบาล ได้แก่

1. ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.)

2. ธนาคารออมสิน

3. ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.)

4. ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (SME D Bank)

5. ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (EXIM BANK)

6. ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย (iBank)

7. บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.)

ข้อสรุป: ปัญหาเชิงโครงสร้าง ไม่ใช่ปัญหาเชิงบริหาร

สถานการณ์ที่ ธ.ก.ส. เผชิญอยู่ในปัจจุบัน — ภาระหนี้นโยบายรัฐจำนวนมาก ความขัดแย้งภายในองค์กร และความเสี่ยงจากการดึงสภาพคล่องเพื่อรองรับนโยบายรัฐบาล ไม่ใช่ปัญหาสามเรื่องที่บังเอิญเกิดพร้อมกัน แต่เป็นอาการของโจทย์เดียวกัน คือ การขาดกลไกกำกับขอบเขตของภาระกึ่งการคลังที่รัฐผลักให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจแบกรับ

สำหรับผู้กำหนดนโยบายและนักลงทุนที่ติดตามความเสี่ยงทางการคลังของไทย ประเด็นที่ควรจับตาต่อจากนี้มีอย่างน้อยสามเรื่อง ได้แก่ ตารางเวลาและแหล่งเงินในการชดเชยภาระที่ค้างอยู่กับ ธ.ก.ส. ผลของการตรวจสอบธรรมาภิบาลตามข้อเรียกร้องของสหภาพ และการกำหนดเพดานที่ชัดเจนว่ารัฐจะใช้งบดุลของสถาบันการเงินเฉพาะกิจรองรับนโยบายได้มากเพียงใด

การรักษาเสถียรภาพทางการเงินและความสามารถในการดำเนินงานของ ธ.ก.ส. จึงไม่ใช่เรื่องภายในของธนาคารแห่งหนึ่ง แต่เป็นเงื่อนไขพื้นฐานของทั้งสมดุลเศรษฐกิจมหภาคและความยั่งยืนของภาคเกษตรกรรมไทย คำถามที่ยังเปิดค้างอยู่ก็คือ ภาระกึ่งการคลังที่มองไม่เห็นในงบประมาณ จะถูกทำให้มองเห็นได้เมื่อใด — ก่อนหรือหลังจากที่มันกลายเป็นต้นทุนที่หลีกเลี่ยงไม่ได้แล้ว