PPP เมกะโปรเจกต์ไทย: เครื่องมือระดมทุนล้านล้านบาท ที่กำลังเจอบททดสอบความน่าเชื่อถือ

เมื่อโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่มีมูลค่าการลงทุนระดับแสนล้านบาท การพึ่งพางบประมาณภาครัฐเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอที่จะรองรับความต้องการลงทุนของประเทศ PPP หรือ Public-Private Partnership จึงเข้ามามีบทบาทในฐานะกลไกที่เปิดให้ภาครัฐและเอกชนแบ่งปันเงินลงทุน ความเชี่ยวชาญ และความเสี่ยงในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะ

สำหรับประเทศไทย กลไก PPP มีขนาดใหญ่มากขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยแผนการจัดทำโครงการร่วมลงทุน พ.ศ. 2563–2570 ฉบับปรับปรุงของคณะกรรมการ PPP มีโครงการที่ประสงค์จะดำเนินการในรูปแบบ PPP รวม 135 โครงการ มูลค่าการลงทุนประมาณ 1.19 ล้านล้านบาท [1] ครอบคลุมทั้งระบบราง ทางถนน ท่าเรือ และโครงสร้างพื้นฐานด้านอื่น ๆ

ตัวเลขระดับ "ล้านล้านบาท" ทำให้ PPP ไม่ใช่เรื่องไกลตัวของภาคธุรกิจอีกต่อไป เพราะเบื้องหลังเมกะโปรเจกต์แต่ละโครงการคือโอกาสทางธุรกิจของผู้รับเหมา ผู้ให้บริการเทคโนโลยี สถาบันการเงิน ผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์ ตลอดจนธุรกิจในห่วงโซ่อุปทานที่ต้องพึ่งพาโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้

แต่ในขณะเดียวกัน โครงการ PPP ที่มีอายุสัญญาหลายสิบปีก็ต้องเผชิญกับความเสี่ยงที่เปลี่ยนแปลงไปตามเวลา ตั้งแต่ต้นทุนก่อสร้าง อัตราดอกเบี้ย ปริมาณผู้ใช้บริการ ไปจนถึงกฎหมายและนโยบายของภาครัฐ

กรณี รถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน จึงกำลังกลายเป็นกรณีศึกษาสำคัญว่า เมื่อสมมติฐานของโครงการขนาดใหญ่เปลี่ยนไป กลไกแบ่งความเสี่ยงระหว่างรัฐกับเอกชนจะสามารถรองรับสถานการณ์ได้มากเพียงใด

PPP ไม่ได้เป็นเพียงวิธีหาเงินมาลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน แต่คือการออกแบบว่า ใครลงทุน ใครรับความเสี่ยง ใครรับรายได้ และเมื่อเกิดปัญหา ใครต้องรับผิดชอบ

PPP คืออะไร และทำไมรัฐจึงเลือกใช้

Public-Private Partnership หรือ PPP คือรูปแบบการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชนเพื่อจัดทำโครงสร้างพื้นฐานหรือบริการสาธารณะ โดยภาคเอกชนไม่ได้มีบทบาทเพียงเป็นผู้รับจ้างก่อสร้าง แต่สามารถเข้ามารับผิดชอบด้านการลงทุน การบริหารจัดการ การดำเนินงาน และความเสี่ยงบางส่วนตามที่กำหนดไว้ในสัญญา

สำหรับประเทศไทย กรอบกฎหมายสำคัญคือ พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 [2] ซึ่งกำหนดกระบวนการในการจัดทำโครงการ PPP และบทบาทของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยมีสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ หรือ สคร. ทำหน้าที่เกี่ยวข้องกับการขับเคลื่อนนโยบาย PPP

เหตุผลสำคัญของการใช้ PPP คือการเปิดช่องให้ประเทศสามารถเดินหน้าโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ โดยผสมผสาน เงินทุน ความเชี่ยวชาญ และประสิทธิภาพของภาคเอกชน เข้ากับบทบาทของรัฐในการกำกับดูแลและจัดบริการสาธารณะ

อย่างไรก็ตาม การร่วมลงทุนไม่ได้หมายความว่าความเสี่ยงจะหายไป แต่เป็นการ จัดสรรความเสี่ยงไปยังฝ่ายที่เหมาะสม ตามโครงสร้างของแต่ละโครงการ

1.19 ล้านล้านบาท กับท่อโครงการ PPP ของไทย

แผน PPP พ.ศ. 2563–2570 ฉบับปรับปรุงที่ สคร.เผยแพร่ ระบุโครงการที่ประสงค์จะดำเนินการในรูปแบบ PPP จำนวน 135 โครงการ มูลค่ารวมประมาณ 1.19 ล้านล้านบาท [1] โดยมีการปรับปรุงรายการให้สอดคล้องกับความพร้อมและสถานะของแต่ละโครงการ

ตัวเลขนี้สะท้อนว่า PPP ถูกวางให้เป็นหนึ่งในกลไกสำคัญของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานไทย ไม่ว่าจะเป็น ระบบราง ทางหลวง ท่าเรือ และโครงการบริการสาธารณะ

สำหรับภาคเอกชน ความหมายของตัวเลขดังกล่าวไม่ได้จำกัดอยู่แค่บริษัทที่มีสิทธิ์เข้าประมูลโดยตรง แต่ยังรวมถึงธุรกิจตลอดห่วงโซ่ เช่น

• ก่อสร้างและวัสดุก่อสร้าง
• วิศวกรรมและระบบโครงสร้างพื้นฐาน
• เทคโนโลยีและระบบดิจิทัล
• พลังงานและระบบสาธารณูปโภค
• โลจิสติกส์และการขนส่ง
• การเงินและ Project Finance
• บริการ O&M หรือ Operation & Maintenance

ดังนั้น การติดตามแผน PPP จึงเป็นส่วนหนึ่งของการมองหา Business Opportunity ในระยะยาวขององค์กรด้วย

ไฮสปีด 3 สนามบิน: จุดทดสอบสำคัญของ PPP Net Cost

หนึ่งในกรณีที่ได้รับความสนใจมากที่สุดในปี 2569 คือ โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ดอนเมือง–สุวรรณภูมิ–อู่ตะเภา

โครงการนี้เป็น PPP รูปแบบ Net Cost มีอายุสัมปทาน 50 ปี และมีมูลค่าโครงการประมาณ 224,544 ล้านบาท [3] โดยบริษัท เอเชีย เอรา วัน ซึ่งอยู่ในกลุ่มซีพี เป็นคู่สัญญาร่วมลงทุน

โครงการต้องเผชิญปัญหาต่อเนื่องทั้งเรื่องการส่งมอบพื้นที่ การแก้ไขสัญญา เงื่อนไขด้านการลงทุน และการจัดหาเงินทุน จนในวันที่ 6 กรกฎาคม 2569 บริษัทได้ยื่นหนังสือขอใช้สิทธิสิ้นสุดสัญญาตามเงื่อนไขในสัญญา โดย รฟท.ระบุว่าสาเหตุเกี่ยวข้องกับการไม่สามารถดำเนินการตามเงื่อนไขการส่งเสริมการลงทุน (BOI) และความพร้อมในการออกหนังสือแจ้งให้เริ่มงาน [4]

อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้ยังไม่ควรสรุปว่าเป็น "การยกเลิกโครงการ" เพราะหลังจากเกิดข่าวดังกล่าว กลุ่มซีพีออกมาชี้แจงว่าไม่ได้มีเจตนาที่จะยกเลิกสัญญาเป็นเป้าหมายหลัก และต้องการหารือกับภาครัฐเพื่อแก้ไขอุปสรรคที่เกิดขึ้น [5]

สถานการณ์จึงยังอยู่ในขั้นตอนการหาทางออก และกลายเป็นบททดสอบสำคัญของทั้ง โครงสร้างสัญญา การจัดสรรความเสี่ยง และความสามารถของภาครัฐกับเอกชนในการปรับตัวต่อเงื่อนไขที่เปลี่ยนแปลง

กรณีไฮสปีด 3 สนามบินไม่ได้เป็นเพียงเรื่องของโครงการเดียว แต่สะท้อนคำถามเชิงระบบว่า สัญญา PPP ระยะยาวควรออกแบบอย่างไรให้สามารถรับมือกับความเปลี่ยนแปลงที่ไม่มีใครคาดการณ์ได้ตั้งแต่วันประมูล

Net Cost กับ Gross Cost ความเสี่ยงต่างกันอย่างไร

การทำความเข้าใจรูปแบบ PPP มีความสำคัญ เพราะโครงสร้างการแบ่งความเสี่ยงของแต่ละโมเดลแตกต่างกัน

PPP Net Cost โดยหลักแล้วเอกชนจะเข้ามาลงทุนและดำเนินโครงการ พร้อมรับความเสี่ยงด้านรายได้ตามเงื่อนไขของสัญญา หากรายได้จากผู้ใช้บริการต่ำกว่าที่คาดการณ์ไว้ ความเสี่ยงทางธุรกิจจึงตกอยู่กับเอกชนในระดับหนึ่ง

ส่วน PPP Gross Cost ภาครัฐเป็นผู้รับรายได้หลักจากโครงการ และจ่ายค่าตอบแทนให้เอกชนตามการให้บริการหรือเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในสัญญา ทำให้ความเสี่ยงด้านรายได้ของเอกชนแตกต่างจาก Net Cost

ตัวอย่างของ PPP Gross Cost คือโครงการทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองบางโครงการ โดยภาครัฐเป็นเจ้าของรายได้ค่าธรรมเนียมผ่านทาง ขณะที่เอกชนเข้ามาลงทุนในงานระบบและดำเนินงานและบำรุงรักษาตามสัญญา

ดังนั้น คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า "โครงการนี้เป็น PPP หรือไม่" แต่ต้องลงลึกไปถึงว่า "PPP รูปแบบใด และความเสี่ยงถูกจัดสรรให้ใคร"

เมื่อเมกะโปรเจกต์ต้องอยู่ข้ามรัฐบาล

หนึ่งในความท้าทายสำคัญของ PPP คือ อายุโครงการที่ยาว

โครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่อาจต้องใช้เวลาหลายปีตั้งแต่การศึกษา ออกแบบ ประเมินความคุ้มค่า จัดทำเอกสารประมูล คัดเลือกเอกชน เซ็นสัญญา ก่อสร้าง และเปิดให้บริการ ขณะที่สัญญาบางโครงการมีอายุหลายสิบปี

ตลอดช่วงเวลาดังกล่าว ปัจจัยที่ใช้ในการประเมินโครงการอาจเปลี่ยนแปลงได้ ทั้ง

ต้นทุนวัสดุ → อัตราดอกเบี้ย → ค่าแรง → ราคาพลังงาน → ปริมาณผู้ใช้บริการ → เทคโนโลยี → กฎระเบียบ → นโยบายรัฐ

สิ่งที่เคยเป็นสมมติฐานที่สมเหตุสมผลในวันที่ประมูล จึงอาจไม่เหมือนเดิมเมื่อเข้าสู่ช่วงก่อสร้างหรือดำเนินงานจริง

นี่ทำให้ Risk Allocation หรือการจัดสรรความเสี่ยง กลายเป็นหัวใจของ PPP มากพอ ๆ กับการหาแหล่งเงินทุน

ท่าเรือและมอเตอร์เวย์ สะท้อนความหลากหลายของความเสี่ยง

ความท้าทายของ PPP ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในโครงการรถไฟ

ในกลุ่มโครงสร้างพื้นฐานด้านท่าเรือ โครงการท่าเรือแหลมฉบังมีทั้งโครงการที่ใช้รูปแบบ PPP Net Cost โดยให้เอกชนรับผิดชอบการลงทุนอุปกรณ์และเทคโนโลยี รวมถึงรับความเสี่ยงด้านรายได้ตามโครงสร้างสัญญา

ขณะที่โครงการทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองมีทั้งโครงสร้างแบบ Gross Cost และ Net Cost ซึ่งสะท้อนว่า ไม่มีสูตร PPP แบบเดียวที่เหมาะกับทุกโครงการ

ความแตกต่างของลักษณะโครงการ ระดับการลงทุน ความแน่นอนของรายได้ และความเสี่ยงด้านการให้บริการ ล้วนส่งผลต่อการเลือกรูปแบบสัญญา

บทเรียนสำคัญไม่ได้อยู่ที่ "PPP ดีหรือไม่ดี"

จากกรณีต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น คำถามสำคัญจึงอาจไม่ใช่การตัดสินว่า PPP เป็นโมเดลที่ประสบความสำเร็จหรือล้มเหลว แต่ควรพิจารณาเป็นรายโครงการว่าโครงสร้างของแต่ละดีลสามารถจัดการความเสี่ยงได้เหมาะสมเพียงใด

สิ่งที่ควรถูกจับตา ได้แก่

1. การประเมินความเป็นไปได้ทางการเงิน

สมมติฐานเรื่องต้นทุน รายได้ ปริมาณผู้ใช้บริการ และระยะเวลาคืนทุนต้องมีความรอบคอบ เพราะตัวเลขเหล่านี้เป็นฐานสำคัญในการตัดสินใจของทั้งรัฐและเอกชน

2. การจัดสรรความเสี่ยง

ความเสี่ยงควรถูกวางไว้กับฝ่ายที่สามารถบริหารความเสี่ยงนั้นได้ดีที่สุด โดยเฉพาะความเสี่ยงที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของเอกชนหรือรัฐ

3. กลไกปรับตัวเมื่อสถานการณ์เปลี่ยน

โครงการระยะยาวจำเป็นต้องมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนสำหรับกรณีที่เกิดเหตุการณ์สำคัญซึ่งทำให้สมมติฐานเดิมเปลี่ยนไป

4. กลไกแก้ไขและยุติสัญญา

เมื่อโครงการไม่สามารถเดินหน้าตามเงื่อนไขเดิมได้ ต้องมีขั้นตอนที่ชัดเจนว่า ใครมีสิทธิอะไร ต้องชดเชยอย่างไร และทรัพย์สินหรือภาระผูกพันจะถูกจัดการอย่างไร

5. ความต่อเนื่องของนโยบาย

สำหรับโครงการที่มีอายุหลายสิบปี ความชัดเจนและความต่อเนื่องของนโยบายภาครัฐเป็นปัจจัยสำคัญต่อการประเมินความเสี่ยงของนักลงทุน

PPP ยังเป็นเครื่องมือสำคัญ แต่โจทย์คือ "ออกแบบให้รับความเปลี่ยนแปลง"

แม้กรณีไฮสปีด 3 สนามบินกำลังอยู่ระหว่างการหาทางออก แต่ข้อมูลจาก สคร.แสดงให้เห็นว่าภาครัฐยังวาง PPP เป็นกลไกสำคัญของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน โดยแผนปี 2563–2570 ยังคงมีโครงการใน Pipeline จำนวนมาก [1]

บทเรียนจากโครงการขนาดใหญ่จึงไม่ได้จำเป็นต้องนำไปสู่คำถามว่า "ควรใช้ PPP หรือไม่" เพียงอย่างเดียว แต่ควรนำไปสู่คำถามที่ละเอียดขึ้นว่า

โครงการนี้ควรใช้ PPP รูปแบบใด?
ความเสี่ยงใดควรอยู่กับรัฐ?
ความเสี่ยงใดเอกชนบริหารได้จริง?
และหากสมมติฐานเปลี่ยน จะมีกลไกปรับสัญญาอย่างไร?

เพราะท้ายที่สุดแล้ว ความน่าเชื่อถือของ PPP ไม่ได้เกิดจากจำนวนเงินลงทุนที่ประกาศไว้ แต่เกิดจาก ความสามารถในการทำให้สัญญาระยะยาวสามารถทำงานได้จริงภายใต้สถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลง

สิ่งที่ภาคธุรกิจควรจับตา

สำหรับผู้บริหารที่กำลังประเมินโอกาสจากโครงการโครงสร้างพื้นฐานของไทย ประเด็นที่ควรติดตามจึงมีมากกว่าเพียงรายชื่อโครงการที่กำลังเปิดประมูล

สิ่งสำคัญคือการอ่าน โครงสร้างของดีล ตั้งแต่รูปแบบ PPP การจัดสรรความเสี่ยง แหล่งรายได้ เงื่อนไขการลงทุน ภาระผูกพันของรัฐ กลไกปรับสัญญา ตลอดจนเงื่อนไขการสิ้นสุดสัญญา

เพราะสำหรับเอกชน การเข้าร่วม PPP ไม่ได้หมายถึงการได้ "งานก้อนใหญ่" เพียงครั้งเดียว แต่คือการเข้าไปอยู่ใน ความสัมพันธ์ทางธุรกิจระยะยาวกับภาครัฐ ซึ่งความชัดเจนของกติกาและการจัดสรรความเสี่ยงตั้งแต่ต้นมีผลโดยตรงต่อความสามารถในการบริหารโครงการตลอดอายุสัญญา

และสำหรับประเทศไทย บททดสอบของ PPP ในวันนี้จึงไม่ได้อยู่ที่การระดมเงินได้มากเพียงใด แต่อยู่ที่การสร้างระบบที่ทำให้ เงินลงทุน ความเสี่ยง ผลตอบแทน และประโยชน์สาธารณะเดินไปด้วยกันได้ในระยะยาว

จาก "ระดมทุน" สู่ "ออกแบบความเสี่ยง" — นี่คือโจทย์สำคัญของ PPP ไทยในยุคเมกะโปรเจกต์