News Bargaining Incentive: กฎหมายออสเตรเลียที่กำลังเปลี่ยนกติการะหว่างบิ๊กเทคกับสื่อ และทำไมไทยควรจับตา

วันที่ 20 สิงหาคม 2569 รัฐสภาออสเตรเลียผ่านกฎหมาย News Bargaining Incentive (NBI) ซึ่งบังคับให้แพลตฟอร์มเทคโนโลยียักษ์ใหญ่อย่าง Meta, Google, TikTok และ LinkedIn ต้องเจรจาทำข้อตกลงจ่ายค่าใช้เนื้อหาข่าวกับสำนักข่าวท้องถิ่นอย่างน้อย 8 แห่ง มิฉะนั้นจะต้องเสียค่าธรรมเนียมคิดเป็นสัดส่วนจากรายได้โฆษณาดิจิทัลในออสเตรเลีย [1] [2]

นี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่ออสเตรเลียพยายามบังคับให้บิ๊กเทคจ่ายเงินให้สื่อ แต่เป็นความพยายามครั้งที่สองหลังจากกฎหมายฉบับแรกเมื่อปี 2564 เริ่ม "ไม่ได้ผล" ตามคำของรัฐบาลออสเตรเลียเอง [3] สิ่งที่น่าสนใจกว่าตัวเลขเปอร์เซ็นต์คือสัญญาณเชิงนโยบายที่ NBI ส่งออกไป: รัฐบาลกำลังเรียนรู้จากความล้มเหลวของกฎหมายรุ่นแรก แล้วออกแบบกลไกใหม่ที่ผูกแรงจูงใจทางการเงินเข้ากับพฤติกรรมของแพลตฟอร์มโดยตรง แทนที่จะพึ่งพาการเจรจาต่อรองแบบสมัครใจเพียงอย่างเดียว

สำหรับผู้บริหารและนักลงทุนไทย ประเด็นนี้ไม่ใช่แค่เรื่องไกลตัว เพราะโครงสร้างปัญหาที่ออสเตรเลียเผชิญ สื่อท้องถิ่นสูญเสียรายได้โฆษณาให้แพลตฟอร์มต่างชาติ ขณะที่เนื้อหาข่าวยังคงเป็นสิ่งที่ดึงดูดผู้ใช้งานบนแพลตฟอร์มเหล่านั้น คือปัญหาเดียวกับที่อุตสาหกรรมสื่อไทยเผชิญมานานหลายปี เพียงแต่ไทยยังไม่มีกฎหมายตอบโต้แม้แต่ฉบับเดียว

จาก News Media Bargaining Code 2564 สู่ NBI: บทเรียนจากความล้มเหลวรอบแรก

ออสเตรเลียเป็นประเทศแรกๆ ของโลกที่ออกกฎหมายบังคับแพลตฟอร์มจ่ายเงินให้สื่อ ผ่าน News Media Bargaining Code เมื่อปี 2564 ซึ่งใช้กลไกบังคับให้ Meta และ Google เจรจาข้อตกลงเชิงพาณิชย์กับสำนักข่าวรายใหญ่ ในช่วงแรกกฎหมายฉบับนี้ดูเหมือนจะได้ผล บริษัทเทคโนโลยีทั้งสองยอมลงนามข้อตกลงหลายฉบับกับสื่อออสเตรเลีย แต่เมื่อข้อตกลงเหล่านั้นทยอยหมดอายุ Meta กลับเลือกไม่ต่อสัญญา ส่งผลให้สื่อออสเตรเลียสูญเสียรายได้รวมประมาณ 200 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลีย [4]

ความล้มเหลวนี้เองที่ผลักดันให้รัฐบาลออสเตรเลียเริ่มออกแบบกลไกใหม่ในชื่อ NBI ตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2567 โดยตอนแรกตั้งเป้าให้มีผลบังคับใช้ภายในต้นปี 2568 [4] แต่กระบวนการนิติบัญญัติกลับใช้เวลานานกว่าที่คาดเกือบสองปี ก่อนจะกลายเป็นข้อเสนอที่เป็นรูปธรรมในเดือนเมษายน 2569 ด้วยอัตราค่าธรรมเนียม 2.25% ของรายได้ในออสเตรเลีย [5] ก่อนจะถูกปรับขึ้นเป็น 2.5% ในการประกาศอย่างเป็นทางการของกระทรวงการคลังเมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2569 พร้อมเปลี่ยนฐานคำนวณจาก "รายได้รวม" มาเป็น "รายได้จากโฆษณาดิจิทัล" เท่านั้น [6, 7] และเมื่อกฎหมายผ่านสภาจริงในวันที่ 20 สิงหาคม สำนักข่าวบางแห่งอย่าง MLex และ The Epoch Times รายงานว่าอัตราสุดท้ายขยับขึ้นไปถึง 2.75% ของรายได้โฆษณาดิจิทัล [8, 9] สอดคล้องกับพาดหัวข่าวของ Mi3 ที่ระบุตัวเลขเดียวกัน [10] ขณะที่ Reuters และ SBS News ซึ่งรายงานในวันเดียวกันยังคงระบุตัวเลข 2.5% [1, 2] ความคลาดเคลื่อนของตัวเลขในช่วงวันแรกๆ หลังผ่านสภาสะท้อนว่านี่คือกฎหมายที่ยังมีรายละเอียดเปลี่ยนแปลงจนถึงวินาทีสุดท้าย

กลไกของ NBI: ใครต้องจ่าย จ่ายเท่าไร และมีทางหนีอย่างไร

แพลตฟอร์มที่มีรายได้โฆษณาในออสเตรเลียเกิน 250 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลีย (ราว 178 ล้านดอลลาร์สหรัฐ) ต้องเจรจาข้อตกลงกับสำนักข่าวอย่างน้อย 8 แห่งภายในรอบการรายงานผลประกอบการ มิฉะนั้นต้องจ่ายค่าธรรมเนียมสูงสุดถึง 2.75% ของรายได้โฆษณาดิจิทัล [8, 9]

กฎหมาย NBI ใช้กับแพลตฟอร์มที่มี "บริการโซเชียลมีเดียหรือการค้นหาที่มีนัยสำคัญ" ในออสเตรเลีย และมีรายได้จากโฆษณาท้องถิ่นเกิน 250 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลียต่อปี ซึ่งครอบคลุม Meta, Google, TikTok และ LinkedIn ของ Microsoft โดย LinkedIn เพิ่งถูกดึงเข้ามาอยู่ในขอบเขตหลังการยกเลิกข้อยกเว้นสำหรับแพลตฟอร์มเครือข่ายวิชาชีพ [6]

กลไกสำคัญคือระบบ "หักลบ" (offset)  หากแพลตฟอร์มทำข้อตกลงจ่ายเงินให้สื่อรายใหญ่ จะได้ส่วนลดค่าธรรมเนียม 150% ของมูลค่าข้อตกลง แต่หากทำข้อตกลงกับสื่อขนาดกลางและเล็ก จะได้ส่วนลดสูงถึง 200% เพื่อจูงใจให้กระจายเม็ดเงินไปยังสื่อท้องถิ่นมากกว่าสื่อกระแสหลักเพียงไม่กี่เจ้า [1, 2] อย่างไรก็ตาม กฎหมายกำหนดเพดานไว้ว่าข้อตกลงกับสำนักข่าวรายเดียวจะนำมาหักลบได้ไม่เกิน 25% ของภาระค่าธรรมเนียมทั้งหมด [3]

รัฐบาลออสเตรเลียคาดว่ากลไกนี้จะสร้างรายได้ให้อุตสาหกรรมสื่อสูงสุดถึง 300 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลีย (ราว 215 ล้านดอลลาร์สหรัฐ) ต่อปี และให้มีผลย้อนหลังไปถึงปีงบประมาณ 2568-2569 [8] วุฒิสมาชิกพรรคแรงงาน Charlotte Walker อธิบายหลักคิดของกฎหมายไว้อย่างตรงไปตรงมาว่า "หากแพลตฟอร์มดิจิทัลรายใหญ่ดำเนินธุรกิจในออสเตรเลีย สร้างรายได้โฆษณามหาศาลจากที่นี่ และได้ประโยชน์จากสภาพแวดล้อมออนไลน์ที่ข่าวสารของออสเตรเลียถูกแชร์ ค้นหา และบริโภค เราเชื่อว่าเป็นเรื่องยุติธรรมที่พวกเขาจะต้องมีส่วนร่วมสนับสนุน" [9]

"หากแพลตฟอร์มดิจิทัลรายใหญ่ดำเนินธุรกิจในออสเตรเลีย สร้างรายได้โฆษณามหาศาลจากที่นี่ และได้ประโยชน์จากสภาพแวดล้อมออนไลน์ที่ข่าวสารของออสเตรเลียถูกแชร์ ค้นหา และบริโภค เราเชื่อว่าเป็นเรื่องยุติธรรมที่พวกเขาจะต้องมีส่วนร่วมสนับสนุน" Charlotte Walker วุฒิสมาชิกพรรคแรงงาน

แรงต้านจากบิ๊กเทคและความเสี่ยงด้านการค้าโลก

กฎหมายนี้ไม่ได้ผ่านสภาไปอย่างราบรื่น Meta เคยวิจารณ์แนวทางของออสเตรเลียว่า "ออกแบบมาไม่ดีและไม่เป็นธรรมอย่างยิ่ง" [6] ขณะที่ Google โต้แย้งว่ากฎหมายเข้าใจผิดเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของตลาดโฆษณาดิจิทัล [5]

แรงต้านที่หนักหน่วงกว่านั้นมาจากฝั่งกลุ่มธุรกิจสหรัฐฯ CCIA (Computer & Communications Industry Association) ออกแถลงการณ์เรียก NBI ว่าเป็น "ภาษีเลือกปฏิบัติที่แฝงตัวมาในรูปแบบใหม่ ซึ่งพุ่งเป้าไปที่บริการดิจิทัลของสหรัฐฯ อย่างไม่สมส่วน" และตั้งคำถามว่ากฎหมายนี้อาจขัดต่อพันธกรณีทางการค้าระหว่างประเทศ รวมถึงความตกลงการค้าเสรีออสเตรเลีย-สหรัฐฯ (AUSFTA) หรือไม่ [11] ในขณะเดียวกัน กลุ่ม Americans for Tax Reform เรียกร้องให้ประธานาธิบดีสหรัฐฯ พิจารณามาตรการภาษีศุลกากรตอบโต้ออสเตรเลีย โดยระบุว่ากฎหมายนี้เป็น "การกรรโชก" [9]

ความตึงเครียดนี้สะท้อนภาพใหญ่กว่าตัวกฎหมายเอง — เมื่อประเทศหนึ่งออกกฎเกณฑ์เรียกเก็บเงินจากแพลตฟอร์มต่างชาติเพื่ออุดหนุนอุตสาหกรรมในประเทศ คำถามเรื่องการเลือกปฏิบัติทางการค้าและความสัมพันธ์ทวิภาคีย่อมตามมาเสมอ ซึ่งเป็นความเสี่ยงที่ประเทศอื่นที่คิดจะออกกฎหมายลักษณะเดียวกันต้องชั่งน้ำหนักให้ดี

จุดอ่อนที่ยังต้องจับตา: กฎหมายนี้ช่วยสื่อได้จริงหรือไม่

แม้ NBI จะถูกมองว่าเป็นความพยายามที่ก้าวหน้ากว่ากฎหมายปี 2564 แต่นักวิเคราะห์และนักวิชาการชี้ให้เห็นจุดอ่อนสำคัญอย่างน้อย 4 ประการ [12]

• ฐานเงินทุนแคบลง — การเปลี่ยนฐานคำนวณจากรายได้รวมมาเป็นเฉพาะรายได้โฆษณาดิจิทัล แม้จะชดเชยด้วยอัตราที่สูงขึ้นเล็กน้อย แต่อาจทำให้เม็ดเงินสนับสนุนสื่อโดยรวมลดลง
• การจัดสรรเงินที่ไม่เท่าเทียม — แพลตฟอร์มสามารถทุ่มงบให้สำนักข่าวรายเดียวได้สูงสุดถึง 25% ของภาระค่าธรรมเนียม เปิดช่องให้สื่อรายใหญ่เพียง 4 แห่งได้รับเงินไปถึง 99% ขณะที่สื่อรายเล็กอีกหลายแห่งต้องแบ่งเงินส่วนที่เหลือเพียง 1%
• เอื้อองค์กรขนาดใหญ่ — สื่อที่มีรายได้ต่ำกว่า 150,000 ดอลลาร์ออสเตรเลียต่อปีจะไม่มีสิทธิ์เข้าโครงการ ซึ่งกันสมาชิกของเครือข่ายสื่อท้องถิ่นและอิสระ (Local and Independent News Association) ออกไปราวร้อยละ 35
• ไม่ครอบคลุมบริษัท AI — แพลตฟอร์มปัญญาประดิษฐ์ซึ่งกลายเป็นช่องทางบริโภคข่าวที่ทรงอิทธิพลมากขึ้นเรื่อยๆ ผ่านการสรุปเนื้อหาแบบ "zero-click" ที่ลดทราฟฟิกอ้างอิงกลับไปยังเว็บไซต์ข่าว กลับไม่ถูกรวมอยู่ในขอบเขตของกฎหมายฉบับนี้เลย

ศาสตราจารย์ Derek Wilding นักวิชาการด้านสื่อ ตั้งข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า แม้กองทุนกระจายรายได้จะช่วยทั้งสื่อรายใหญ่และรายเล็กได้ในทางทฤษฎี แต่สื่อระดับกลาง (mid-tier) มีความเสี่ยงสูงสุด หากแพลตฟอร์มเลือกทำข้อตกลงโดยตรงกับสื่อรายใหญ่เป็นหลัก [9] กล่าวโดยสรุป NBI แก้ปัญหาบางส่วนของกฎหมายรุ่นแรก แต่ก็สร้างช่องโหว่ใหม่ที่อาจต้องแก้ไขอีกในอนาคต

ทำไมไทยต้องจับตาดูอย่างใกล้ชิด

ไทยยังไม่มีกฎหมายบังคับแพลตฟอร์มจ่ายค่าใช้เนื้อหาข่าวแม้แต่ฉบับเดียว ขณะที่สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เคยแนะนำให้ไทย "รอดูผล" การบังคับใช้ในต่างประเทศก่อนตั้งแต่ปี 2566 [13]

ปัญหาเชิงโครงสร้างที่ผลักดันให้ออสเตรเลียต้องออกกฎหมายฉบับนี้ถึงสองรอบ สื่อท้องถิ่นสูญเสียรายได้โฆษณาให้แพลตฟอร์มต่างชาติ ขณะที่เนื้อหาข่าวยังคงเป็นสิ่งที่สร้าง engagement มหาศาลให้แพลตฟอร์มเหล่านั้นโดยไม่มีการจ่ายค่าตอบแทนที่เป็นธรรม ไม่ใช่ปรากฏการณ์เฉพาะของออสเตรเลีย แต่เป็นปัญหาร่วมของอุตสาหกรรมสื่อทั่วโลกรวมถึงไทย

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เคยวิเคราะห์ประเด็นนี้ไว้ตั้งแต่ปี 2566 โดยศึกษากรณีของออสเตรเลียและแคนาดา และให้ข้อเสนอแนะว่าไทย "อาจรอดูความมีประสิทธิผลของประเทศที่บังคับใช้กฎหมายลักษณะนี้ก่อน" แทนที่จะรีบออกกฎหมายตาม [13] จุดยืนแบบ "wait-and-see" นี้มีเหตุผลรองรับในช่วงที่กฎหมายรุ่นแรกของออสเตรเลียยังพิสูจน์ตัวเองไม่ได้ แต่สามปีผ่านไป ออสเตรเลียได้เดินหน้าออกกฎหมายรุ่นที่สองซึ่งออกแบบรัดกุมกว่าเดิมแล้ว ขณะที่ไทยยังไม่มีความเคลื่อนไหวเชิงนโยบายที่เป็นรูปธรรมในทิศทางเดียวกัน

สำหรับผู้บริหารในอุตสาหกรรมสื่อและธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับแพลตฟอร์มดิจิทัลในไทย มีอย่างน้อย 3 ประเด็นที่ควรจับตา ประการแรก หาก NBI ของออสเตรเลียพิสูจน์ได้ว่าใช้ได้ผลจริงในการเพิ่มรายได้ให้สื่อท้องถิ่นโดยไม่ทำให้แพลตฟอร์มถอนตัวจากตลาด แรงกดดันให้ประเทศอื่นในเอเชียแปซิฟิกทำตามจะเพิ่มขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ประการที่สอง ช่องโหว่ที่นักวิเคราะห์ชี้ในกฎหมายออสเตรเลีย โดยเฉพาะการไม่ครอบคลุมแพลตฟอร์ม AI และการเอื้อประโยชน์สื่อรายใหญ่ คือบทเรียนที่ไทยสามารถนำมาออกแบบกฎหมายให้รัดกุมกว่าตั้งแต่ต้น หากตัดสินใจเดินตามแนวทางนี้ในอนาคต ประการที่สาม ความขัดแย้งทางการค้าที่ตามมาหลัง NBI ผ่านสภา แสดงให้เห็นว่านี่ไม่ใช่แค่ประเด็นนโยบายสื่อภายในประเทศ แต่เป็นประเด็นความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่มีต้นทุนทางการทูตแฝงอยู่ด้วย

บทสรุป: จับตาไม่ใช่แค่กฎหมาย แต่คือทิศทางของกติกาโลก

กฎหมาย News Bargaining Incentive ของออสเตรเลียไม่ใช่เรื่องของประเทศเดียวหรืออุตสาหกรรมเดียวอีกต่อไป มันคือหมุดหมายล่าสุดของแนวโน้มระดับโลกที่รัฐบาลต่างๆ เริ่มทดลองใช้กลไกทางการเงินเพื่อบังคับให้แพลตฟอร์มเทคโนโลยีข้ามชาติแบกรับต้นทุนทางสังคมที่ธุรกิจของตนสร้างขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องข่าวสาร ข้อมูลส่วนบุคคล หรือการแข่งขันทางการตลาด

สิ่งที่ผู้บริหารและนักลงทุนไทยควรนำไปคิดต่อไม่ใช่คำถามว่า "ไทยควรมีกฎหมายแบบนี้หรือไม่" แต่คือคำถามว่า "หากวันหนึ่งไทยต้องออกแบบกลไกลักษณะนี้ ไทยจะเรียนรู้จากทั้งความสำเร็จและความล้มเหลวของออสเตรเลียได้อย่างไร" เพราะบทเรียนจากกฎหมายฉบับที่สองของออสเตรเลียชี้ชัดว่า การออกแบบกลไกเชิงนโยบายที่ดีตั้งแต่ครั้งแรกสำคัญกว่าการรีบออกกฎหมายเพื่อให้ทันกระแส และในเกมที่กติกาโลกกำลังเปลี่ยนแบบนี้ ประเทศที่จับตาดูอย่างรอบคอบและเตรียมพร้อมล่วงหน้า มักจะได้เปรียบกว่าประเทศที่ตั้งรับเมื่อปัญหาลุกลามจนแก้ไขยาก