ในยุคเศรษฐกิจดิจิทัลที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว การกำกับดูแลแพลตฟอร์มออนไลน์กลายเป็นความท้าทายสำคัญของรัฐบาลทั่วโลก การสร้างสมดุลระหว่างการปกป้องผู้บริโภค การส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรม และการไม่เป็นอุปสรรคต่อนวัตกรรมและการเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นเรื่องละเอียดอ่อนที่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ ประเทศไทยก็เผชิญความท้าทายนี้เช่นกัน

ที่ผ่านมา สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (สำนักงาน ป.ย.ป.) เคยมีแนวความคิดในการยกร่างกฎหมาย “เศรษฐกิจแพลตฟอร์ม” ขึ้นมากำกับดูแลแพลตฟอร์มออนไลน์ พร้อมทั้งได้ดำเนินการไประยะหนึ่งแล้ว แต่ท้ายที่สุด สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ยื่นข้อเสนอให้รัฐบาลทบทวนแนวทางในการจัดทำกฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม

หลังจากพบว่าร่างกฎหมายฉบับปัจจุบันอาจส่งผลกระทบเชิงลบต่อระบบเศรษฐกิจดิจิทัลของไทยมากกว่าที่คาดการณ์ไว้ โดยเฉพาะในสถานการณ์เศรษฐกิจโลกที่เปราะบางและมีความผันผวนจากสงครามการค้า ความกังวลหลักมาจากผู้ประกอบการแพลตฟอร์มดิจิทัลจำนวนมากที่แสดงความห่วงใยว่า กฎหมายฉบับนี้จะสร้างภาระเกินควรและอาจเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนานวัตกรรมดิจิทัลในประเทศไทย

ด้วยเหตุนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงเสนอที่ประชุมครม.ครั้งล่าสุดให้ยุติการดำเนินการร่างกฎหมายนี้ไว้ชั่วคราว และให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกลับไปศึกษาทบทวนแนวทางที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทยอีกครั้ง เพื่อสร้างความสมดุลระหว่างการคุ้มครองผู้บริโภคและการส่งเสริมการเติบโตของเศรษฐกิจดิจิทัล

จุดเริ่มต้น พ.ร.บ.เศรษฐกิจแพลตฟอร์มดิจิทัล

 

จุดเริ่มต้องข้องกฎหมายฉบับใหญ่ฉบับนี้ ต้องย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2565 คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบข้อเสนอหลักการกฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม จำนวน 10 ประการ ตามที่สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (สำนักงาน ป.ย.ป.) นำเสนอ โดยมอบหมายให้สำนักงาน ป.ย.ป. และกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมเป็นหน่วยงานหลักในการร่างกฎหมายดังกล่าว

การผลักดันกฎหมายฉบับนี้มีเป้าหมายเพื่อกำกับดูแลผู้ให้บริการแพลตฟอร์มดิจิทัลให้ดำเนินธุรกิจอย่างเป็นธรรม คุ้มครองผู้บริโภคและผู้ประกอบการรายย่อย รวมถึงป้องกันการผูกขาดตลาดโดยผู้ให้บริการรายใหญ่ ซึ่งสอดคล้องกับแนวทางของต่างประเทศ โดยเฉพาะสหภาพยุโรปที่มีการออกกฎหมาย EU Digital Services Act (DSA) และ EU Digital Markets Act (DMA)

ต่อมาในวันที่ 4 ตุลาคม 2566 สำนักงาน ป.ย.ป. ได้ส่งรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากหลักการกฎหมายดังกล่าวมายังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และคณะกรรมการพัฒนากฎหมายได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการจัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์มในวันที่ 16 ตุลาคม 2566 เพื่อดำเนินการจัดทำร่างกฎหมายตามมติคณะรัฐมนตรี

คณะอนุกรรมการฯ ได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติเศรษฐกิจแพลตฟอร์มดิจิทัล พ.ศ. .... จนแล้วเสร็จในวาระที่สอง และได้นำร่างดังกล่าวไปรับฟังความคิดเห็นเป็นการทั่วไปผ่านระบบกลางทางกฎหมายตั้งแต่วันที่ 15มกราคม 2568 รวมทั้งได้มีหนังสือสอบถามความคิดเห็นโดยตรงไปยังผู้ที่เกี่ยวข้องในภาคส่วนต่างๆ ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม

สาระสำคัญของร่างกฎหมาย

 

ร่างพระราชบัญญัติเศรษฐกิจแพลตฟอร์มดิจิทัล พ.ศ. .... มีโครงสร้างประกอบด้วย 8 หมวด และบทเฉพาะกาล โดยมีการนำหลักการสำคัญมาจากกฎหมายของสหภาพยุโรป คือ EU Digital Services Act (DSA) และ EU Digital Markets Act (DMA) มาปรับใช้ ประกอบด้วย

หมวด 1 บททั่วไป กำหนดวัตถุประสงค์และขอบเขตการใช้บังคับกฎหมาย รวมถึงการตราพระราชกฤษฎีกากำกับดูแลหรือส่งเสริมการประกอบธุรกิจบริการสื่อกลางดิจิทัลหรือบริการแพลตฟอร์มติจิทัลเฉพาะเรื่อง

หมวด 2 กำหนดหลักการ safe harbor สำหรับผู้ให้บริการสื่อกลางดิจิทัล เพื่อคุ้มครองผู้ให้บริการจากความรับผิดในกรณีที่มีเนื้อหาผิดกฎหมายปรากฏบนแพลตฟอร์ม หากผู้ให้บริการไม่ได้มีส่วนรู้เห็นและดำเนินการนำเนื้อหาดังกล่าวออกเมื่อทราบ

หมวด 3 กำหนดหน้าที่พื้นฐานสำหรับผู้ให้บริการแพลตฟอร์มดิจิทัลทุกขนาดและทุกประเภท เช่น การจัดให้มีช่องทางรับเรื่องร้องเรียนจากผู้ใช้บริการ การเปิดเผยโปร่งใสด้านการโฆษณา เพื่อให้ผู้ใช้บริการได้รับการคุ้มครองอย่างเหมาะสม

หมวด 4 กำหนดหน้าที่เพิ่มเติมสำหรับผู้ให้บริการแพลตฟอร์มดิจิทัลที่มีนัยสำคัญ (Very Large Online Platform: VLOP) ซึ่งเป็นแพลตฟอร์มขนาดใหญ่ที่มีความเสี่ยงที่จะละเมิดหรือกระทบสิทธิผู้ใช้บริการจำนวนมาก โดยกำหนดให้ต้องรายงานข้อมูลต่อหน่วยงานกำกับดูแล จัดทำรายงานความโปร่งใสและแผนการบริหารความเสี่ยง รวมทั้งการระงับการให้บริการแก่ผู้ใช้บริการซึ่งกระทำผิดกฎหมายที่มีความร้ายแรง

หมวด 5 กำหนดหน้าที่สำหรับผู้ให้บริการที่มีอำนาจควบคุม (gatekeepers) ซึ่งเป็นผู้ให้บริการที่มีขนาดใหญ่มากจนถึงขนาดที่มีอำนาจควบคุมการเข้าถึงตลาดของผู้ให้บริการรายอื่น โดยกำหนดหน้าที่ในลักษณะ ex ante เพื่อควบคุมมิให้กระทำความผิดไว้ล่วงหน้า ทั้งนี้ เพื่อให้ตลาดดิจิทัลมีการแข่งขันที่เป็นธรรม และคุ้มครองแพลตฟอร์มรายย่อยและขนาดกลาง (SMEs)

หมวด 6 กำหนดให้มีคณะกรรมการเศรษฐกิจแพลตฟอร์มดิจิทัลเป็นองค์กรกำกับดูแลตามพระราชบัญญัตินี้

หมวด 7 กำหนดหน้าที่และอำนาจของสำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ และสำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ในการสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการฯ

หมวด 8 กำหนดบทลงโทษโดยเป็นโทษปรับเป็นพินัยสำหรับผู้ให้บริการที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ โดยคิดคำนวณจากรายได้ทั้งโลกเฉลี่ยต่อปีของผู้กระทำความผิด

ส่วนบทเฉพาะกาล กำหนดบทบัญญัติรองรับกฎหมายลำดับรองที่ออก ตามพระราชกฤษฎีกาการประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัลที่ต้องแจ้งให้ทราบ พ.ศ. 2565 รวมทั้งรับรองดำเนินการใด ๆ ของผู้ให้บริการแพลตฟอร์มดิจิทัลตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว

 

เสียงคัดค้านจากภาคธุรกิจและข้อกังวล

แต่จากการรับฟังความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายดังกล่าว ปรากฏว่ามีผู้ประกอบธุรกิจแพลตฟอร์มและภาคเอกชนจำนวนมากแสดงความกังวลต่อร่างกฎหมายนี้ โดยสรุปประเด็นสำคัญที่มีข้อกังวล ดังนี้

1.ความซ้ำซ้อนกับกฎหมายปัจจุบัน โดยผู้ประกอบการเห็นว่าหลายมาตรการในร่างกฎหมายซ้ำซ้อนกับกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่แล้ว เช่น พระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 และกฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า ซึ่งอาจสร้างภาระให้แก่ผู้ประกอบการเกินสมควร

2.ผลกระทบต่อ SMEs โดยเฉพาะวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมอาจได้รับผลกระทบจากต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมาย (regulatory compliance costs) ที่สูงเกินไป ซึ่งจะเป็นอุปสรรคต่อการเติบโตและการแข่งขันในตลาด

3.ข้อกำหนดที่เข้มงวดเกินไป โดยเฉพาะหน้าที่ของ Gatekeepers ที่มีความเข้มงวดมาก อาจทำให้ผู้ให้บริการรายใหญ่ไม่สนใจเข้ามาลงทุนหรือพัฒนาบริการในประเทศไทย

4.บทลงโทษที่รุนแรง โดยค่าปรับเป็นพินัยที่กำหนดไว้สูงเมื่อเทียบกับรายได้และสถานะทางการเงินของธุรกิจแพลตฟอร์มในประเทศไทย ซึ่งอาจไม่เหมาะสมกับบริบทของประเทศ

5.ความไม่สอดคล้องกับบริบทของไทย เพราะการนำหลักการจากกฎหมายของสหภาพยุโรปมาใช้โดยตรงอาจไม่เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย ซึ่งเศรษฐกิจดิจิทัลยังอยู่ในช่วงเริ่มต้นพัฒนา แตกต่างจากสหภาพยุโรปที่เศรษฐกิจดิจิทัลมีความก้าวหน้าและมีขนาดใหญ่มากแล้ว

นอกจากนี้ ยังมีข้อกังวลเกี่ยวกับสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจโลกที่ยังมีความเปราะบางจากสงครามการค้าและความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ ซึ่งส่งผลให้การลงทุนระหว่างประเทศชะลอตัวลง การออกกฎหมายที่เข้มงวดในช่วงเวลานี้อาจส่งสัญญาณที่ไม่ดีต่อนักลงทุน และกระทบต่อความเชื่อมั่นในการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลของประเทศไทย

อย่างไรก็ตามจากข้อกังวลข้างต้น สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงได้เสนอให้คณะรัฐมนตรีทบทวนมติเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2565 เรื่องข้อเสนอหลักการกฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม โดยมีข้อเสนอให้ยุติการดำเนินการจัดทำร่างกฎหมายไว้เป็นการชั่วคราว

พร้อมกันนี้ ยังได้เสนอให้มอบหมายหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ สำนักงาน ป.ย.ป. กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม และสำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ร่วมกันศึกษาทบทวนแนวทางและมาตรการที่เหมาะสมสำหรับการกำกับดูแลเศรษฐกิจแพลตฟอร์มดิจิทัลในบริบทของประเทศไทย ก่อนที่จะเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาความเหมาะสมของการมีกฎหมายดังกล่าวอีกครั้ง

สุดท้ายแล้วในส่วนของทิศทางการจัดทำกฎหมายขึ้นดูแลเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม นั้น แม้ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้จะถูกยุติเป็นการชั่วคราวนี้ แต่หากมองในแง่ดีก็นับเป็นโอกาสสำคัญในการทบทวนและปรับปรุงแนวทางการกำกับดูแลเศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศไทยให้มีความเหมาะสมและสมดุลมากยิ่งขึ้น เพื่อรองรับความไม่แน่นอนที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตก็ได้