ดาต้าเซ็นเตอร์ ที่สร้างด้วยใบอนุญาต "โกดังสินค้า": ช่องว่างกฎหมายที่กำลังสะสมเป็นความเสี่ยงของนักลงทุนเอง

เมื่อวันที่ 28 สิงหาคม 2569 มีหนังสือฉบับหนึ่งถูกยื่นถึงผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ขอให้ออกข้อบัญญัติควบคุมและจัดโซนนิ่งดาต้าเซ็นเตอร์ในเขตเมือง โดยระบุประเด็นที่ตรงจุดที่สุดของอุตสาหกรรมนี้ในไทย นั่นคือ โครงการจำนวนหนึ่งขออนุญาตก่อสร้างในหมวด "คลังสินค้า" ซึ่งทำให้ไม่เข้าเกณฑ์ต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) และในบางกรณีมีการควบคุมปริมาณน้ำมันดีเซลสำรองไว้ที่ราว 400,000 ลิตร ต่ำกว่าเกณฑ์ 500,000 ลิตรที่จะเข้าข่ายต้องทำ EIA ของคลังน้ำมัน [1]

สามสัปดาห์ก่อนหน้านั้น เมื่อวันที่ 5 สิงหาคม 2569 ที่อำเภอบ้านฉาง จังหวัดระยอง นายอำเภอต้องเรียกประชุมด่วนกรณีดาต้าเซ็นเตอร์บนพื้นที่กว่า 100 ไร่ โดยชาวบ้านตั้งคำถามเรื่องการใช้น้ำ ใช้ไฟ ฝุ่น เสียง การจราจร และการไม่มีเวทีรับฟังความเห็นก่อนเริ่มโครงการ ฝ่ายบริษัทชี้แจงว่ามีใบอนุญาตก่อสร้างจากเทศบาล มีเอกสารสิทธิ์ที่ดิน และยืนยันว่าเป็นศูนย์ข้อมูลดิจิทัล ไม่ใช่โรงงาน จึงไม่ต้องขอใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงาน (รง.4) [2] ต่อมาในวันที่ 22 สิงหาคม 2569 มีรายงานว่าโครงการก่อสร้างคืบหน้าไปแล้วกว่า 80% ขณะที่เวทีชี้แจงโครงการที่ชาวบ้านร้องขอถูกเลื่อนออกไปอย่างไม่มีกำหนด [3]

ทั้งสองกรณีถูกต้องตามกฎหมายในทางเทคนิค และนั่นคือประเด็นสำคัญของบทความนี้ ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ผู้ประกอบการฝ่าฝืนกติกา แต่อยู่ที่ประเทศไทยกำลังอนุมัติสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ทรัพยากรระดับอุตสาหกรรมหนัก ด้วยกรอบกฎหมายที่ออกแบบมาสำหรับอาคารพาณิชย์ และช่องว่างนี้ไม่ได้เป็นความเสี่ยงเฉพาะของชุมชนเท่านั้น แต่กำลังกลายเป็น ความเสี่ยงเชิงโครงสร้างของนักลงทุน ที่ทุ่มเงินหลักแสนล้านบาทลงไปแล้ว

บทความนี้จะสำรวจสามชั้นของปัญหา ได้แก่ ขนาดที่แท้จริงของคลื่นการลงทุนที่ไทยกำลังรับ ช่องว่างเชิงกฎหมายและเชิงต้นทุนที่ทำให้ผลกระทบไม่ถูกประเมินและไม่ถูกส่งกลับไปยังผู้ก่อ และบทเรียนจากต่างประเทศที่บอกราคาของการปล่อยให้ปัญหาสะสมจนต้องแก้ทีหลัง

ขนาดของคลื่นการลงทุนที่ไทยกำลังรับ

ตัวเลขจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ชี้ว่าระหว่างปี 2567–2569 มีโครงการดาต้าเซ็นเตอร์ได้รับการส่งเสริมการลงทุนแล้ว 42 โครงการ มูลค่ารวมกว่า 750,000 ล้านบาท คิดเป็นกำลังประมวลผลราว 3,400 เมกะวัตต์ โดยผู้ลงทุนสัญชาติไทย 15 โครงการ จีน 10 โครงการ และสหรัฐฯ 5 โครงการ ขณะที่ข้อมูลอีกชุดหนึ่งระบุว่ามีคำขอรับการส่งเสริมสะสม 57 โครงการ มูลค่า 811,366 ล้านบาท [4]

ในเชิงตลาด มูลค่าตลาดดาต้าเซ็นเตอร์ไทยถูกประเมินไว้ที่ราว 1.89 พันล้านดอลลาร์สหรัฐในปี 2568 และคาดว่าจะเติบโตเฉลี่ยราว 17% ต่อปี ไปแตะ 4.23 พันล้านดอลลาร์ในปี 2573 [5]

ตัวเลขที่สะท้อนความตึงตัวที่สุดคือด้านไฟฟ้า มีรายงานว่าคำขอเชื่อมต่อระบบไฟฟ้าจากโครงการกลุ่มนี้รวมกันสูงถึง 26,045 เมกะวัตต์ จาก 95 โครงการ ขณะที่ระบบสามารถรองรับได้จริงในระยะนี้เพียง 4,482.7 เมกะวัตต์ [4]

คำขอเชื่อมต่อไฟฟ้าของดาต้าเซ็นเตอร์ในไทยรวมกัน 26,045 เมกะวัตต์ แต่โครงข่ายรองรับได้จริงเพียง 4,482.7 เมกะวัตต์ หรือไม่ถึง 20% ของคำขอทั้งหมด

ตัวเลขนี้บอกสองอย่างพร้อมกัน คือ อุปสงค์ล้นเกินศักยภาพโครงข่ายอย่างมีนัยสำคัญ และการแข่งขันแย่งชิงโควตาไฟฟ้าจะเป็นตัวแปรชี้ขาดว่าโครงการใดได้ไปต่อ

ช่องว่างที่หนึ่ง: ดาต้าเซ็นเตอร์ไม่ใช่ "ประเภทโครงการ" ในกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทย

กฎหมาย EIA ของไทยกำหนดประเภทโครงการที่ต้องจัดทำรายงานไว้เป็นรายการเฉพาะ และดาต้าเซ็นเตอร์ไม่ได้ถูกระบุเป็นประเภทโครงการโดยตรง โครงการจะเข้าข่ายก็ต่อเมื่อไปเข้าเงื่อนไขทางอ้อม เช่น เป็นอาคารขนาดใหญ่พิเศษในพื้นที่ที่กำหนด หรือตั้งอยู่ในนิคมอุตสาหกรรม [6]

ผลคือเกิดความไม่สอดคล้องกันระหว่าง "ขนาดของผลกระทบ" กับ "ระดับการกำกับดูแล" อาคารที่ใช้ไฟฟ้าและน้ำในระดับเทียบเท่าอุตสาหกรรมหนัก กลับผ่านกระบวนการอนุญาตแบบเดียวกับอาคารทั่วไป สิ่งที่หายไปจากกระบวนการมีอย่างน้อยสามอย่าง

• การประเมินผลกระทบสะสม (cumulative impact) ในพื้นที่ที่มีหลายโครงการกระจุกตัว
• การประเมินการใช้น้ำทางอ้อม ซึ่งเป็นภาระหลักที่ไม่เคยปรากฏในเอกสารขออนุญาต
• เวทีรับฟังความเห็นสาธารณะ ที่เป็นข้อบังคับตามกฎหมาย

น้ำที่มองไม่เห็น: ตัวเลขที่ยื่นต่อรัฐต่ำกว่าภาระจริง

ประเด็นการใช้น้ำทางอ้อมมีนัยสำคัญกว่าที่มักถูกพูดถึง งานศึกษาที่อ้างถึงในรายงานของ London School of Economics (LSE) ระบุว่าการใช้น้ำทางอ้อมของดาต้าเซ็นเตอร์ในสหรัฐฯ ซึ่งส่วนใหญ่คือน้ำที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าที่ป้อนให้ศูนย์ข้อมูล มักสูงกว่าการใช้น้ำทางตรงราว 12 เท่า และในกรณีของ Meta มีรายงานความต่างสูงถึงราว 20 เท่า ขณะที่บริษัทเทคโนโลยีส่วนใหญ่รายงานเฉพาะตัวเลขการใช้น้ำทางตรง [5]

หากไทยประเมินเฉพาะน้ำหน้าโรงงาน ตัวเลขที่ยื่นต่อหน่วยงานรัฐจะต่ำกว่าภาระจริงที่ระบบทรัพยากรของประเทศต้องแบกอย่างมีนัยสำคัญ

ความร้อนที่ยังไม่มีแบบประเมินใดในไทยรองรับ

อีกประเด็นที่เพิ่งเริ่มมีหลักฐานเชิงประจักษ์คือความร้อน งานศึกษาจาก University of Cambridge ที่ถูกอ้างถึงในรายงานของ The Active พบว่าอุณหภูมิพื้นผิวบริเวณรอบดาต้าเซ็นเตอร์ AI เพิ่มขึ้นเฉลี่ยราว 2.07 องศาเซลเซียส และในบางจุดสูงถึง 9.1 องศาเซลเซียส [6] ซึ่งเป็นผลกระทบที่ปัจจุบันไม่ปรากฏในแบบประเมินใดของไทย

ช่องว่างที่สอง: ต้นทุนที่ยังไม่ถูกส่งไปยังผู้ก่อ

โครงสร้างค่าไฟฟ้าไทยในปัจจุบันยังไม่มีอัตราเฉพาะสำหรับดาต้าเซ็นเตอร์ ซึ่งหมายความว่าต้นทุนการผลิตไฟฟ้าเพื่อรองรับโหลดที่เดินเครื่อง 24 ชั่วโมง โดยเฉพาะต้นทุนจากก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) นำเข้า ถูกเฉลี่ยไปยังผู้ใช้ไฟทุกกลุ่ม กระทรวงพลังงานจึงเสนอต่อคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ให้แยกดาต้าเซ็นเตอร์เป็นผู้ใช้ไฟประเภทที่ 9 ในอัตราราว 5–6 บาทต่อหน่วย พร้อมกับแยก "ค่าไฟสาธารณะ" ที่มีมูลค่าราว 17,000 ล้านบาทต่อปี หรือคิดเป็นราว 10–15 สตางค์ต่อหน่วยในบิลครัวเรือน ออกมาเป็นประเภทที่ 10 [7]

ในทิศทางเดียวกัน BOI ได้ตั้งคณะอนุกรรมการกลั่นกรองโครงการดาต้าเซ็นเตอร์ โดยเปลี่ยนเกณฑ์พิจารณาจาก "ขนาดเม็ดเงินลงทุน" ไปสู่การประเมินสี่ด้าน ได้แก่ [8]

1. ประโยชน์ต่อประเทศ — การจ้างงาน การพัฒนาบุคลากร และซัพพลายเชนในประเทศ
2. ศักยภาพโครงข่ายไฟฟ้า ที่จะรองรับโครงการได้จริง
3. ผลกระทบต่อทรัพยากรน้ำ ในพื้นที่ตั้งโครงการ
4. การจัดการสิ่งแวดล้อม ของโครงการ

พร้อมกันนั้นยังมีการส่งสัญญาณว่าจะมีการเก็บค่าไฟและค่าน้ำในอัตราพิเศษ [8] และมีข้อเสนอเรื่องการวางหลักประกันราว 4.5 ล้านบาทต่อเมกะวัตต์ [6]

ตัวเลขการจ้างงานที่ต้องอ่านด้วยความระมัดระวัง

ในแง่การจ้างงาน BOI ระบุว่าโครงการกลุ่มนี้จะสร้างงานกว่า 82,000 ตำแหน่ง แต่ต้องอ่านตัวเลขนี้ด้วยความระมัดระวัง เพราะการจ้างงานส่วนใหญ่กระจุกอยู่ในช่วงก่อสร้าง ขณะที่การเดินระบบเป็นงานอัตโนมัติที่ใช้คนน้อย และฮาร์ดแวร์เกือบทั้งหมดเป็นการนำเข้า ทำให้ สัดส่วนมูลค่าเพิ่มที่ตกอยู่ในประเทศต่ำกว่าที่ตัวเลขเม็ดเงินลงทุนบ่งชี้ [4]

บทเรียนต่างประเทศ: ราคาของการปล่อยให้ปัญหาสะสม

สหรัฐฯ คือกรณีศึกษาที่ชัดที่สุดว่าการไม่มีกรอบกำกับล่วงหน้านำไปสู่อะไร รายงานของ Governing ระบุว่ามีคำสั่งระงับการก่อสร้างดาต้าเซ็นเตอร์ (moratorium) ในระดับท้องถิ่นมากกว่า 200 แห่ง ทั่วประเทศ มีอย่างน้อย 15 รัฐที่มีการเสนอมาตรการลักษณะนี้ในรอบปีที่ผ่านมา รัฐนิวยอร์กกลายเป็นรัฐแรกที่ผ่านมาตรการระดับรัฐในช่วงกลางปี 2569 และในรัฐแมริแลนด์มีถึง 13 เคาน์ตีที่ประกาศระงับ ซึ่งมากกว่าครึ่งหนึ่งของรัฐ ขณะที่ในเดือนสิงหาคม 2569 ทั้งนายกเทศมนตรีชิคาโกและผู้ว่าการรัฐเท็กซัสต่างออกมาเรียกร้องให้ชะลอโครงการ [9]

ในระดับคดีความ รายงานที่อ้างถึงงานของ LSE ระบุว่ามีคดีด้านสิ่งแวดล้อมทั่วโลกกว่า 3,600 คดีนับตั้งแต่ปี 2558 โดยกรณีที่เกี่ยวข้องกับดาต้าเซ็นเตอร์รวมถึง [5]

• ข้อพิพาทเรื่องการสูบน้ำบาดาลของโครงการในซานติอาโก ประเทศชิลี ในช่วงภัยแล้ง
• กรณี xAI ในรัฐมิสซิสซิปปี ที่ถูกกล่าวหาเรื่องการเดินเครื่องกำเนิดไฟฟ้าโดยไม่มีใบอนุญาตด้านคุณภาพอากาศครบถ้วน

ส่วนไอร์แลนด์ ซึ่งดาต้าเซ็นเตอร์ใช้ไฟฟ้าราว 23% ของการใช้ไฟฟ้าทั้งประเทศในปี 2568 [10] กลายเป็นกรณีคลาสสิกของการปล่อยให้อุปสงค์โตเร็วกว่าการวางแผนโครงข่าย

สิ่งที่ควรอ่านจากตัวเลขเหล่านี้ไม่ใช่ "กระแสต้านเทคโนโลยี" แต่เป็นต้นทุนทางการเงินของการเสียใบอนุญาตทางสังคม เมื่อโครงการถูกระงับหลังลงทุนไปแล้ว 80% ต้นทุนตกอยู่ที่ผู้ถือหุ้น ไม่ใช่ที่ชุมชน

มุมมองที่แตกต่าง: การกำกับที่รีบเกินไปก็มีราคาเช่นกัน

ข้อโต้แย้งฝั่งตรงข้ามมีน้ำหนักและควรถูกวางบนโต๊ะพร้อมกัน

• ลักษณะผลกระทบไม่เหมือนโรงงาน ดาต้าเซ็นเตอร์ไม่ได้ปล่อยมลพิษแบบโรงงานอุตสาหกรรม การบังคับให้เข้าเกณฑ์เดียวกับโรงงานปิโตรเคมีจึงอาจเป็นการกำกับที่ไม่ตรงกับลักษณะผลกระทบจริง
• การแข่งขันระดับภูมิภาค ไทยกำลังแข่งกับมาเลเซีย สิงคโปร์ อินโดนีเซีย และเวียดนามในการเป็นศูนย์กลางโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล การเพิ่มเงื่อนไขแบบก้าวกระโดด โดยเฉพาะค่าไฟที่ 5–6 บาทต่อหน่วย อาจทำให้ต้นทุนของไทยเสียเปรียบและผลักการลงทุนไปประเทศเพื่อนบ้าน
• การระงับไม่ใช่การกำกับ รายงานของ Brookings ตั้งข้อสังเกตว่าคำสั่งระงับแบบเหมารวมไม่ใช่สิ่งทดแทนการกำกับดูแลที่ดี เพราะเป็นเพียงการเลื่อนปัญหาโดยไม่สร้างกลไกที่ใช้ได้จริง สิ่งที่ควรเกิดขึ้นควบคู่กับการชะลอโครงการคือการเก็บข้อมูลผลกระทบอย่างโปร่งใส ข้อตกลงผลประโยชน์กับชุมชน และการหารือร่วมระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ ภาคอุตสาหกรรม และผู้อยู่อาศัย [11]

ข้อจำกัดของบทวิเคราะห์นี้ควรระบุให้ชัดเช่นกัน ตัวเลขการใช้น้ำและไฟรายโครงการในไทยยังไม่มีการเปิดเผยเป็นระบบ ทำให้การประเมินผลกระทบสะสมรายพื้นที่ยังทำได้อย่างจำกัด และตัวเลขคำขอเชื่อมต่อไฟฟ้า 26,045 เมกะวัตต์ เป็น คำขอ ไม่ใช่โหลดที่จะเกิดขึ้นจริงทั้งหมด

สามตัวแปรที่ต้องจับตาใน 2–3 ปีข้างหน้า

ความเสี่ยงที่แท้จริงของอุตสาหกรรมดาต้าเซ็นเตอร์ไทยในระยะ 2–3 ปีข้างหน้า ไม่ใช่การขาดเม็ดเงินลงทุน แต่คือการที่กติกาจะถูกเขียนขึ้น ภายหลัง จากที่โครงการจำนวนมากสร้างเสร็จไปแล้ว ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่แย่ที่สุดสำหรับทุกฝ่าย ชุมชนได้ผลกระทบที่ไม่เคยถูกประเมิน นักลงทุนเผชิญความไม่แน่นอนด้านกฎเกณฑ์และต้นทุนพลังงานย้อนหลัง และรัฐเสียความน่าเชื่อถือทั้งสองทาง

ตัวแปรที่ควรติดตามอย่างใกล้ชิดมีสามเรื่อง

1. มติ กพช. เรื่องค่าไฟประเภทที่ 9 ซึ่งจะกำหนดโครงสร้างต้นทุนของทั้งอุตสาหกรรม
2. ข้อบัญญัติท้องถิ่นเรื่องโซนนิ่ง ว่ากรุงเทพมหานครและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ EEC จะออกกฎเรื่องโซนนิ่งและระยะห่างจากชุมชนหรือไม่
3. การแก้ไขประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อบรรจุดาต้าเซ็นเตอร์ที่มีขนาดเกินเกณฑ์ที่กำหนด เช่น 20 เมกะวัตต์ขึ้นไป เป็นประเภทโครงการที่ต้องจัดทำ EIA ซึ่งเป็นข้อเสนอที่ปรากฏในรายงานเชิงนโยบายหลายฉบับ

บทสรุป: EIA แบบสมัครใจคือการบริหารต้นทุนเงินทุน ไม่ใช่งบภาพลักษณ์

สำหรับผู้ประกอบการ ข้อสรุปเชิงปฏิบัติค่อนข้างตรงไปตรงมา การลงทุนในเวทีรับฟังความเห็นชุมชน การเปิดเผยตัวเลขการใช้น้ำและไฟโดยสมัครใจ และการทำ EIA แบบสมัครใจก่อนที่กฎหมายจะบังคับ ควรถูกมองเป็นการบริหาร ความเสี่ยงด้านต้นทุนเงินทุน (cost of capital) และ ความเสี่ยงด้านสินทรัพย์ติดค้าง (stranded asset) ไม่ใช่รายจ่ายด้านภาพลักษณ์

เหตุผลอยู่ที่โครงสร้างของความเสี่ยงเอง ใบอนุญาตก่อสร้างเป็นสิ่งที่ได้มาครั้งเดียวและจบ แต่ใบอนุญาตทางสังคมต้องต่ออายุทุกวันตลอดอายุสินทรัพย์ 15–20 ปี และเป็นใบอนุญาตประเภทเดียวที่หน่วยงานรัฐออกให้ไม่ได้ ช่องว่างกฎหมายที่ทำให้วันนี้สร้างได้เร็วขึ้น จึงเป็นตัวเดียวกับที่ทำให้พรุ่งนี้ถูกระงับได้ง่ายขึ้น

บทเรียนจากกว่า 200 พื้นที่ในสหรัฐฯ ชี้ตรงกันว่า โครงการที่แพงที่สุดไม่ใช่โครงการที่ผ่าน EIA แต่คือโครงการที่สร้างเสร็จแล้วแต่เดินเครื่องไม่ได้

คำถามที่ยังเปิดค้างไว้สำหรับทั้งรัฐและนักลงทุน จึงไม่ใช่ว่าไทยจะกำกับดาต้าเซ็นเตอร์หรือไม่ แต่คือจะกำกับ ก่อน หรือ หลัง เม็ดเงินอีกหลายแสนล้านบาทลงหลุมไปแล้ว เพราะราคาของสองทางเลือกนี้ต่างกันมาก และฝ่ายที่จ่ายก็ไม่ใช่ฝ่ายเดียวกัน