เมื่อสมมติฐานปี 2562 เจอโลกปี 2569

• ปัญหาพื้นที่ก่อสร้างไม่พร้อม: สภาพพื้นที่จริงต่างจากเงื่อนไขประกวดราคา ทำให้สถาบันการเงินยังไม่ปล่อยกู้และเริ่มงานก่อสร้างไม่ได้

• หนี้ค่าสิทธิ ARL ค้างท่อ: เงินประคองโครงการกลายเป็นภาระหนี้สะสมหมื่นล้าน เพราะการจ่ายเงินผูกติดกับสัญญาแก้ไขที่ยังไม่ได้ลงนาม

• แก้สัญญาติดกรอบกฎหมาย: การเปลี่ยนวิธีจ่ายเงินร่วมลงทุนและปรับงวดหนี้ ถูกตีความว่าเปลี่ยนหลักการ จึงต้องรอ ครม. ทบทวนมติเดิม

• วงจรอนุมัติล็อกตัวเอง: แต่ละเงื่อนไขต้องรอความชัดเจนจากขั้นตอนอื่น ทำให้ทั้งโครงการ รฟท. และ BOI ขยับต่อไม่ได้ข้ามหลายรัฐบาล

• บทเรียนเมกะโปรเจกต์ PPP: สัญญาขาดกลไกรองรับเมื่อสมมติฐานเปลี่ยน ทำให้ 7 ปีที่ผ่านมาหมดไปกับขั้นตอนทางกฎหมายแทนการก่อสร้างจริง

เจ็ดปีหลังการลงนามสัญญาร่วมลงทุนเมื่อปี 2562 โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ยังไม่ผ่านแม้แต่เงื่อนไขบังคับก่อนที่จะทำให้ การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ออกหนังสือให้เริ่มงานได้ [1] ขณะที่หนี้ค่าสิทธิร่วมลงทุนในแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ ระดับหมื่นล้านบาทยังค้างอยู่บนโต๊ะ และถูกทวงถามให้เคลียร์ให้จบภายในสิ้นเดือนกันยายน 2569 [4]

สิ่งที่ตัวเลขเหล่านี้บอกไม่ใช่เรื่องความสามารถทางวิศวกรรมหรือความพร้อมของแหล่งทุน แต่คือ สัญญาฉบับหนึ่งที่ถูกเขียนขึ้นบนสมมติฐานของปี 2562 แล้วต้องทำงานจริงในโลกของปี 2569 — และไม่มีกลไกใดในสัญญาที่บอกว่าต้องทำอย่างไรเมื่อสมมติฐานนั้นไม่เป็นจริง

บทความก่อนหน้าในรายงานชุดนี้สรุปว่าเงื่อนไขความสำเร็จของไฮสปีด 3 สนามบินอยู่นอกตัวรถไฟทั้งหมด คือเรื่องราคาที่ผู้โดยสารยอมจ่าย การเข้าร่วมของสายการบิน การเข้าถึงสถานีที่ปลายทางจริง และกลไกแบ่งความเสี่ยงในสัญญา คำถามที่ค้างไว้คือเงื่อนไขเหล่านั้นเกิดขึ้นจริงแค่ไหน

คำตอบคือโครงการยังไปไม่ถึงจุดที่ต้องทดสอบเงื่อนไขเหล่านั้นด้วยซ้ำ เพราะมันติดอยู่ที่ชั้นก่อนหน้า นั่นคือชั้นของสมมติฐานพื้นฐานที่สัญญาปี 2562 ตั้งไว้ว่าจะเป็นจริง ตอนนี้จะพาไปดูทีละชั้น ตั้งแต่ปมพื้นที่ก่อสร้าง หนี้ค่าสิทธิ ARL การแก้สัญญาที่กลายเป็นเรื่องเชิงหลักการ ไปจนถึงวงจรอนุมัติที่ล็อกตัวเองอยู่ทุกวันนี้

สมมติฐานที่พังก่อนเพื่อน คือเรื่องพื้นที่

ในการชี้แจงต่อ รฟท. เมื่อวันที่ 10 กรกฎาคม 2569 ฝ่ายเอกชนระบุว่าพื้นที่หลายแปลงแม้จะได้รับการส่งมอบแล้ว แต่ยังมีข้อจำกัดที่ทำให้ก่อสร้างจริงไม่ได้ เช่น ข้อจำกัดทางกฎหมายเรื่องลำรางสาธารณะและสภาพพื้นที่ ซึ่งต้องอาศัยการแก้ไขในระดับนโยบายข้ามหน่วยงาน โดยเอกชนย้ำว่าเป็นข้อจำกัดที่แตกต่างจากข้อมูลในช่วงจัดทำโครงการและประกวดราคา [1]

ข้อสำคัญคือ ข้ออ้างนี้ปรากฏจากฝั่งเอกชนเป็นหลัก และยังไม่มีคำโต้แย้งโดยละเอียดจากฝั่ง รฟท. ปรากฏต่อสาธารณะ [1] จึงเป็นประเด็นที่ควรถูกตรวจสอบจากทั้งสองด้าน ไม่ใช่รับมาเป็นข้อเท็จจริงสำเร็จรูป

แต่ไม่ว่าฝ่ายใดถูก ผลทางการเงินของเรื่องนี้ชัดเจน สถาบันการเงินประเมินความพร้อมของพื้นที่ก่อนปล่อยกู้ ดังนั้นพื้นที่ที่ยังก่อสร้างไม่ได้จึงไม่ได้แค่ทำให้งานช้า แต่ทำให้แหล่งเงินทุนของโครงการไม่ปิด [1] และเมื่อแหล่งเงินไม่ปิด งานก่อสร้างก็เริ่มไม่ได้ แม้ทุกฝ่ายจะตั้งใจเดินหน้า

ปัญหาพื้นที่ในเมกะโปรเจกต์ไม่ได้จบที่ตารางเวลาก่อสร้าง แต่ลามไปถึงเงื่อนไขปล่อยกู้ของสถาบันการเงิน พื้นที่ที่ยังใช้งานไม่ได้จึงเท่ากับแหล่งเงินทุนที่ยังปิดไม่ลง

เมื่อเงินสดระหว่างรอกลายเป็นหนี้ก้อนใหม่

สัญญาเดิมกำหนดให้เอกชนจ่ายค่าสิทธิร่วมลงทุนในแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ (ARL) จำนวน 10,671 ล้านบาท ในงวดเดียว [2] ตรรกะเบื้องหลังคือเอกชนได้ระบบที่เดินรถอยู่แล้วไปบริหาร มีรายได้ทันที และใช้รายได้นั้นประคองตัวระหว่างก่อสร้างเส้นทางใหม่

แล้วโควิด-19 ก็มาถึง จำนวนผู้โดยสาร ARL ลดลง คณะรัฐมนตรีเห็นชอบมาตรการเยียวยาเมื่อวันที่ 19 ตุลาคม 2564 และ เอเชีย เอรา วัน เข้าบริหาร ARL ในวันที่ 25 ตุลาคม 2564 โดยจ่ายค่าสิทธิงวดแรกเพียง 1,067 ล้านบาท แทนการจ่ายทั้งก้อน [2] ต่อมามีการเจรจาให้แบ่งชำระส่วนที่เหลือเป็น 7 งวดรายปีเท่ากัน โดยงวดแรกจะชำระ ณ วันลงนามสัญญาแก้ไข [3]

เงื่อนไขสุดท้ายนี้คือหัวใจของปัญหา เพราะแผนผ่อนชำระผูกอยู่กับการลงนามสัญญาแก้ไขที่ไม่เคยเกิดขึ้น เมื่อสัญญาแก้ไขไม่เกิด การชำระก็ไม่เดิน และเมื่อการชำระไม่เดิน หนี้ก้อนนี้ก็สะสม จนถึงเดือนกรกฎาคม 2569 รฟท. มีหนังสือทวงถามให้เคลียร์หนี้ค่าสิทธิ ARL ระดับหมื่นล้านบาทให้เสร็จก่อนสิ้นเดือนกันยายน 2569 [4]

สิ่งที่ถูกออกแบบให้เป็นกระแสเงินสดประคองโครงการระหว่างรอก่อสร้าง กลายเป็นหนี้ที่ค้ำคอทั้งสองฝ่ายอยู่ห้าปี เพราะมันถูกผูกไว้กับเอกสารที่ยังลงนามไม่ได้

การแก้สัญญาที่กลายเป็นการเปลี่ยนหลักการ

สาระของการแก้ไขสัญญาที่เจรจากันมาหลายปีมีสองเรื่องหลัก

เรื่องแรกคือวิธีจ่ายเงินร่วมลงทุนของรัฐ สัญญาเดิมกำหนดให้รัฐจ่ายเงินร่วมลงทุน (PIC) ซึ่งคิดเป็นมูลค่าปัจจุบันไม่น้อยกว่า 119,425 ล้านบาท ในปีที่ 6 ถึงปีที่ 15 นับจากเริ่มโครงการ [5] ข้อเสนอใหม่คือเปลี่ยนเป็นจ่ายตามงวดงานที่แล้วเสร็จและผ่านการตรวจรับ โดยทรัพย์สินแต่ละงวดจะโอนเป็นของรัฐทันที เอกชนยังคงดูแลและบริหารตามสัญญา 50 ปี ฝ่าย สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.) ประเมินว่าการอุดหนุนค่างานโยธาราว 1.2 แสนล้านบาทที่เร็วขึ้นในช่วงก่อสร้าง 4 ปี เฉลี่ยปีละราว 3 หมื่นล้านบาท จะช่วยประหยัดดอกเบี้ย [6] และมีการประเมินภายหลังว่าประโยชน์ที่รัฐจะได้จากการปรับวิธีชำระเงินอยู่ที่ราว 24,000 ล้านบาท [7]

เรื่องที่สองคือการแบ่งชำระค่าสิทธิ ARL ที่กล่าวไปแล้ว โดยแลกกับการที่เอกชนต้องวางหลักประกันเพิ่มในระดับ 1.6 แสนล้านบาทภายใน 270 วัน และมีการกำหนดส่วนแบ่งผลประโยชน์เพิ่มเติมหากอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ของโครงการลดลงอย่างมีนัยสำคัญ [3]

บนกระดาษ ข้อเสนอชุดนี้ดูเหมือนการต่อรองที่ทั้งสองฝ่ายได้อะไรกลับไป แต่เมื่อ สำนักงานอัยการสูงสุด ตรวจร่างเสร็จเมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2568 พร้อมข้อสังเกต 14 ประการ ข้อสังเกตที่สำคัญที่สุดคือการชี้ว่าการแก้ไขสองเรื่องนี้เป็นการเปลี่ยนแปลงหลักการของโครงการตามมติคณะรัฐมนตรีที่อนุมัติไว้เมื่อวันที่ 27 มีนาคม 2561 จึงต้องเสนอ ครม. ทบทวนมติเดิมก่อน และยังกระทบภาระทางการคลังตามมาตรา 27 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 [1] ต่อมาในวันที่ 7 พฤษภาคม 2569 อัยการสูงสุดยังส่งความเห็นทบทวนกลับมาอีกครั้ง โดยมีข้อกังวลเรื่องหลักประกันว่าต้องไม่ทำให้รัฐเสียเปรียบหรือมีความเสี่ยงเพิ่ม [1]

พูดอีกอย่างคือ สิ่งที่คู่สัญญามองว่าเป็นการปรับวิธีจ่ายเงิน ระบบกฎหมายมองว่าเป็นการเปลี่ยนสิ่งที่รัฐเคยอนุมัติ

วงจรที่ล็อกตัวเอง

เมื่อนำเงื่อนไขทั้งหมดมาเรียง จะเห็นว่าแต่ละด่านรอด่านถัดไปเป็นวง

1. โครงการเริ่มนับเวลาไม่ได้ เพราะเงื่อนไขบังคับก่อนข้อหนึ่งกำหนดให้เอกชนต้องได้รับบัตรส่งเสริมการลงทุนก่อน รฟท. จึงออกหนังสือให้เริ่มงานไม่ได้ [1]
2. บัตรส่งเสริมออกไม่ได้ เพราะข้อมูลโครงการยังไม่นิ่ง ต้องรอสัญญาแก้ไขให้เสร็จก่อน [1]
3. สัญญาแก้ไขลงนามไม่ได้ เพราะอัยการสูงสุดชี้ว่าต้องให้ ครม. ทบทวนมติปี 2561 ก่อน [1]
4. ครม. ยังไม่ทบทวน เรื่องจึงวนกลับไปข้อหนึ่ง

สิ่งที่น่าสนใจคือ ในแผนแก้สัญญาที่ผ่านมติคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกเมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2567 เอกชนตกลงจะสละเงื่อนไขเรื่องบัตรส่งเสริมอยู่แล้วหากการแก้สัญญาสำเร็จ [1] และร่างสัญญาแก้ไขก็มีข้อกำหนดให้ รฟท. ออกหนังสือเริ่มงานได้โดยไม่ต้องรอบัตรส่งเสริม [3] แปลว่าด่านที่ถูกพูดถึงมากที่สุดจะพังลงเองทันทีที่ด่านอื่นข้ามได้ ตลอดช่วงเวลานี้ประเทศเปลี่ยนรัฐบาลหลายชุด และการเจรจาแก้สัญญาก็ข้ามรัฐบาลมาถึงสี่ชุดโดยยังไม่ได้ข้อยุติ [2]

บัตรส่งเสริมการลงทุนคือด่านที่ถูกพูดถึงมากที่สุด แต่ตัวชี้ขาดจริงอยู่ที่กลไกอนุมัติของรัฐ ไม่ใช่ที่ BOI

สิ่งที่เจ็ดปีนี้บอกเกี่ยวกับวิธีทำเมกะโปรเจกต์ของไทย

ข้อสรุปที่ควรอ่านจากกรณีนี้ไม่ใช่ว่าฝ่ายใดเจรจาแข็งหรืออ่อนเกินไป แต่คือสัญญาฉบับนี้ถูกเขียนขึ้นโดยสมมติว่าสมมติฐานจะไม่เปลี่ยน

สัญญามีกลไกกำหนดว่าใครต้องทำอะไรเมื่อทุกอย่างเป็นไปตามแผน แต่ไม่มีกลไกที่บอกว่าจะปรับอย่างไรเมื่อพื้นที่ที่ส่งมอบใช้ก่อสร้างไม่ได้ เมื่อผู้โดยสารหายไปจากเหตุการณ์ระดับโลก หรือเมื่อต้นทุนการเงินเปลี่ยน ทางเดียวที่เหลือคือ "แก้สัญญา" ซึ่งเป็นกระบวนการที่ต้องย้อนกลับไปถึงมติคณะรัฐมนตรีทุกครั้ง

ผลที่ตามมาคือสิ่งที่ควรเป็นการปรับจูนกลายเป็นวิกฤตเชิงสถาบัน และเวลาเจ็ดปีถูกใช้ไปกับการหาช่องทางกฎหมาย แทนที่จะใช้กับการก่อสร้าง นี่คือบทเรียนที่ใช้ได้กับโครงการร่วมลงทุนทุกโครงการหลังจากนี้ ไม่ว่าไฮสปีด 3 สนามบินจะจบลงอย่างไร

สิ่งที่ต้องจับตาต่อจากนี้

สำหรับนักลงทุนและผู้บริหารที่กำลังพิจารณาเข้าร่วมโครงการ PPP ของรัฐ บทเรียนที่นำไปใช้ได้ทันทีคือการประเมินความเสี่ยงต้องขยับจากคำถามว่า "สัญญาแบ่งความเสี่ยงอย่างไร" ไปสู่คำถามว่า "สัญญามีทางออกอย่างไรเมื่อข้อเท็จจริงเปลี่ยน และทางออกนั้นต้องผ่านการอนุมัติกี่ชั้น" เพราะต้นทุนที่แท้จริงของโครงการนี้ไม่ได้อยู่ที่ดอกเบี้ยหรือค่าก่อสร้าง แต่อยู่ที่เวลาที่หายไปกับกระบวนการอนุมัติซ้ำซ้อน

หมุดหมายที่ควรจับตาในระยะสั้นมีสองจุด จุดแรกคือเส้นตายสิ้นเดือนกันยายน 2569 ที่ รฟท. กำหนดให้เคลียร์หนี้ค่าสิทธิ ARL [4] ซึ่งจะเป็นตัวบอกว่าความสัมพันธ์ระหว่างคู่สัญญายังอยู่ในโหมดเจรจาหรือกำลังเคลื่อนเข้าสู่โหมดข้อพิพาท จุดที่สองคือการนำเรื่องกลับเข้า ครม. เพื่อทบทวนมติปี 2561 เพราะตราบใดที่ด่านนี้ยังไม่ขยับ ด่านอื่นทั้งหมดก็ขยับไม่ได้ตามไปด้วย

คำถามถัดไปจึงไม่ใช่ว่าใครควรรับผิด แต่คือถ้ารถไฟสายนี้ไม่ได้สร้างจริง ผลกระทบจะตกอยู่กับใคร และตกไม่เท่ากันอย่างไร