สามทางเลือกและตัวชี้วัดที่ต้องจับตาใน 12 เดือน

ในเอกสารประเมินของ การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) เอง การเลิกสัญญาถูกจัดว่าเป็นทางเลือกที่มีความเสี่ยงสูงที่สุดในบรรดาสี่ทางที่วางไว้ แต่เมื่อเรื่องเดินขึ้นไปถึงระดับนโยบาย มันกลับกลายเป็นหนึ่งในสองทางที่ยังเหลืออยู่บนโต๊ะ [1] ความย้อนแย้งข้อนี้ไม่ใช่รายละเอียดปลีกย่อย แต่คือภาพย่อของวิธีที่ประเทศตัดสินใจเรื่องเมกะโปรเจกต์มาตลอดเจ็ดปีที่ผ่านมา

รายงานชุดนี้เริ่มจากคำถามว่าประเทศกำลังตัดสินใจเรื่องอะไรกันแน่ ตอนก่อนหน้าสรุปว่าข้อคัดค้านการแก้สัญญามีน้ำหนักจริงในบางข้อ โดยเฉพาะเรื่องเงื่อนไขที่คู่แข่งไม่เคยได้แข่งด้วยและเรื่องบรรทัดฐานของการประมูล คำถามสุดท้ายจึงเป็นคำถามที่หลีกไม่ได้ ถ้าทุกทางมีข้อเสีย จะเลือกอย่างไร และจะรู้ได้อย่างไรว่าเลือกถูก

ตอนจบของรายงานชุดนี้จึงไม่ได้เสนอคำตอบสำเร็จรูป แต่ทำสามอย่าง หนึ่ง วางทางเลือกที่เหลืออยู่จริงทั้งสามทางลงบนเกณฑ์ชุดเดียวกันเพื่อให้เปรียบเทียบได้ สอง ระบุภารกิจสามเรื่องที่ต้องทำทันทีไม่ว่าผลการตัดสินใจจะออกมาทางใด และสาม เสนอตัวชี้วัดหกข้อที่ผู้อ่านตรวจสอบเองได้จากข่าวสาธารณะ ว่าใน 12 เดือนข้างหน้าประเทศกำลังตัดสินใจจริง หรือกำลังเลื่อนการตัดสินใจออกไปอีกหนึ่งปี

สี่ทางเลือกบนกระดาษ เหลือสามทางในความเป็นจริง

รฟท. เคยวางทางเลือกไว้สี่ทาง ตั้งแต่การแก้ไขสัญญา การสนับสนุนเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ การปรับลดขอบเขตงาน ไปจนถึงการเลิกสัญญา และในเอกสารประเมินของหน่วยงานเอง การเลิกสัญญาถูกจัดว่าเป็นทางที่มีความเสี่ยงสูงที่สุด แต่สุดท้ายกลับเหลือเป็นหนึ่งในสองทางเลือกที่ถูกเสนอขึ้นไปถึงระดับนโยบาย [1]

ทางเลือกที่หน่วยงานเจ้าของโครงการประเมินเองว่าเสี่ยงที่สุด กลับเป็นทางที่ยังอยู่บนโต๊ะจนถึงนาทีสุดท้าย

ในทางปฏิบัติ ทางเลือกสี่ทางยุบลงเหลือสามแบบ

ทางที่หนึ่ง แก้สัญญาแล้วเดินหน้ากับคู่สัญญาเดิม ข้อดีคือเร็วที่สุดในทางทฤษฎี เพราะทุกอย่างอยู่ในมือแล้ว ทั้งผู้รับสัมปทาน แบบ และที่ดินที่เวนคืนไปแล้ว ตามกรอบเวลาที่เคยประเมินไว้เมื่อต้นปี 2569 หากลงนามได้ จะใช้เวลาก่อสร้าง 5 ปี ทดสอบระบบอีก 6 เดือน และเปิดบริการราว ปี 2575 [2] ข้อเสียคือทุกข้อที่ตอนว่าด้วยเสียงค้านประมวลไว้ และข้อเท็จจริงว่ากรอบเวลานั้นถูกประเมินเมื่อเจ็ดเดือนก่อน โดยยังไม่เกิดขึ้นจริงแม้แต่ขั้นตอนเดียว

ทางที่สอง ยุติสัญญาแล้วเปิดประมูลใหม่ ข้อดีคือความชอบธรรมของกระบวนการกลับคืนมา และเปิดให้ปรับเงื่อนไขในเอกสารประกวดราคาให้สอดคล้องกับต้นทุนและอุปสงค์ปี 2569 ข้อเสียคือเวลา สกพอ. ยืนยันว่าจะไม่เปิดเจรจากับกลุ่มที่แพ้ประมูลเดิม เพราะถือว่ากระบวนการประมูลสิ้นสุดไปแล้ว [3] แปลว่าต้องเริ่มกระบวนการใหม่ทั้งหมด ขณะที่ข้อพิพาทกับคู่สัญญาเดิมมีแนวโน้มจะไปจบที่ศาล ซึ่งอาจใช้เวลายาวนานกว่าจะได้ข้อยุติ [4] การประมูลใหม่จึงไม่ได้เริ่มนับหนึ่งในวันที่สัญญาสิ้นสุด แต่เริ่มหลังจากนั้นอีกหลายปี

ทางที่สาม ลดขนาดโจทย์ลง เป็นทางที่ถูกพูดถึงน้อยที่สุดทั้งที่อยู่ในเอกสารมาตั้งแต่ต้น ในรูปของการปรับลดขอบเขตงานและการสนับสนุนเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ [1] และมีการเสนอแนวทางพัฒนาระบบรางที่มีอยู่แล้วรองรับความต้องการเดินทางไปพลางก่อน [3] สาระของทางนี้คือยอมรับว่าประเทศอาจยังไม่พร้อมทำทั้งเส้นในคราวเดียว จึงแยกส่วนที่จำเป็นที่สุดออกมาทำก่อน

เทียบสามทางบนเกณฑ์เดียวกัน: เวลา เงิน ความเสี่ยง และบรรทัดฐาน

1. เวลาจนเห็นผลจริง: ทางที่หนึ่งเร็วที่สุดถ้าลงนามได้ ทางที่สามให้ผลบางส่วนเร็วที่สุดโดยไม่ต้องรอสัญญาใหม่ ทางที่สองช้าที่สุดอย่างมีนัยสำคัญ
2. ภาระการคลัง: ทางที่หนึ่งทำให้รัฐเริ่มจ่ายเร็วขึ้นแต่ได้สินทรัพย์เร็วขึ้นด้วย ทางที่สองเลื่อนภาระออกไปแต่เพิ่มต้นทุนค่าเสียโอกาส ทางที่สามใช้งบน้อยที่สุดต่อหน่วยเวลา แต่ไม่ตอบโจทย์เชิงยุทธศาสตร์
3. ความเสี่ยงทางกฎหมายของผู้ตัดสินใจ: ทางที่หนึ่งสูงที่สุด ทางที่สองต่ำที่สุดในระยะสั้นแต่มีคดีตามมา ทางที่สามต่ำที่สุดโดยรวม ซึ่งอธิบายว่าทำไมมันจึงควรถูกพิจารณาอย่างจริงจังกว่าที่ผ่านมา
4. ผลต่อบรรทัดฐานการร่วมลงทุน: ทางที่หนึ่งเสี่ยงส่งสัญญาณว่าเงื่อนไขเจรจาได้หลังชนะ ทางที่สองส่งสัญญาณว่าสัญญากับรัฐไทยมีความเสี่ยงเชิงนโยบายสูง ทางที่สามเป็นกลางที่สุด

ทางที่เสียหายน้อยที่สุดกับทางที่กล้าตัดสินใจน้อยที่สุด ไม่ใช่ทางเดียวกันเสมอไป แต่ในกรณีนี้มันบังเอิญใกล้กันมาก ซึ่งเป็นเหตุผลที่ต้องระวังเป็นพิเศษว่ากำลังเลือกด้วยเหตุผลข้อไหน

สามภารกิจที่ต้องทำทันที ไม่ว่าจะเลือกทางไหน

หนึ่ง ปิดเรื่องแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ ให้จบก่อนสิ้นเดือนมกราคม 2570 ข้อตกลงเดินรถชั่วคราวครอบคลุมถึงวันที่ 31 มกราคม 2570 เท่านั้น [5] ไม่ว่าสัญญาหลักจะจบอย่างไร ผู้โดยสารที่ใช้บริการทุกวันไม่ควรถูกใช้เป็นตัวประกันในการเจรจา สิ่งที่ต้องมีคือผู้เดินรถที่ระบุชื่อได้ สัญญาที่มีอายุชัดเจน และแผนลงทุนซ่อมบำรุงขบวนรถ

สอง แยกงานโครงสร้างร่วมกับรถไฟไทย-จีนออกมาจัดการทันที งานช่วงบางซื่อ-ดอนเมืองที่ทับซ้อนกันสองโครงการ ถ้ารัฐต้องกลับมาทำเอง มีการประเมินว่าจะใช้เงินเพิ่มราว 22,000 ล้านบาท และเสียเวลา 2-3 ปี [4] ก่อนหน้านี้ รฟท. เคยขีดเส้นว่าถ้าการแก้สัญญาไม่จบตามกรอบ จะเสนอให้นำงานโครงสร้างร่วมกลับมาก่อสร้างเอง [6] ประเด็นคือยิ่งปล่อยให้ผูกกับชะตากรรมของสัญญาหลัก ปัญหาของโครงการหนึ่งก็ยิ่งลามไปอีกโครงการหนึ่ง

สาม เปิดเผยสมมติฐานผู้โดยสารและการเงินชุดใหม่ ทุกทางเลือกข้างต้นตั้งอยู่บนคำถามเดียวกันว่าจะมีคนใช้เท่าไรและยอมจ่ายเท่าไร ตราบใดที่ตัวเลขชุดใหม่หลังโควิด-19 ยังไม่ถูกเปิดเผยและตรวจสอบ การเลือกทางใดก็ตามคือการตัดสินใจบนข้อมูลปี 2562

สิ่งที่สัญญาฉบับหน้าต้องมี ไม่ว่าคู่สัญญาจะเป็นใคร

งานวิจัยที่ประเมินโครงการนี้ไว้ตั้งแต่ปี 2567 ชี้ว่ารูปแบบ PPP Net Cost ที่ใช้อยู่ไม่รองรับองค์ประกอบเรื่องการแบ่งความเสี่ยง เพราะผู้รับสัมปทานแบกความเสี่ยงด้านผู้โดยสารทั้งหมด ขณะที่ผู้บริหารสนามบินและสายการบินไม่ได้ร่วมลงทุนเลย และประเมินว่าโครงการต้องการความร่วมมือในระดับสูงสุด คือระดับที่วางแผนร่วมกันต่อเนื่องหลายระดับตั้งแต่ปฏิบัติการถึงผู้บริหาร จึงจะสำเร็จ [7]

ข้อเสนอที่ตามมาจากงานชิ้นเดียวกันคือการใช้แรงจูงใจเพื่อดึงผู้เล่นที่ไม่ได้ลงทุนเข้ามาร่วม เช่น กลไกด้านภาษีสิ่งแวดล้อมสำหรับผู้เข้าร่วมความร่วมมือระหว่างอากาศกับราง [7]

พูดให้ตรงคือ ถ้าสัญญาฉบับหน้ายังเป็นสัญญาสองฝ่ายระหว่างรัฐกับผู้เดินรถ โดยไม่มีกลไกผูกสายการบินและผู้บริหารสนามบินเข้ามา และไม่มีข้อกำหนดว่าจะปรับอย่างไรเมื่อสมมติฐานเปลี่ยน ผลลัพธ์จะไม่ต่างจากเดิม ไม่ว่าผู้ชนะจะชื่ออะไร

หกตัวชี้วัดที่ตรวจสอบเองได้ใน 12 เดือน

หกข้อนี้ไม่ต้องรอข้อมูลภายใน ใช้ข่าวสาธารณะตรวจสอบได้ทั้งหมด

1. ภายในไตรมาสสุดท้ายของปี 2569: มีมติคณะรัฐมนตรีที่ระบุทางเลือกเป็นชื่อเฉพาะหรือไม่ มติที่มอบให้หน่วยงานไปหารือต่อ เท่ากับยังไม่มีการตัดสินใจ
2. ภายในเดือนมกราคม 2570: มีชื่อผู้เดินรถ ARL หลังวันที่ 31 มกราคม 2570 พร้อมอายุสัญญาที่ระบุได้หรือยัง
3. ภายในครึ่งแรกของปี 2570: งานโครงสร้างร่วมช่วงบางซื่อ-ดอนเมืองถูกแยกออกมาเป็นสัญญาหรืองบประมาณของตัวเองหรือไม่
4. ภายในครึ่งแรกของปี 2570: มีการเปิดเผยรายงานคาดการณ์ผู้โดยสารและแผนการเงินฉบับปรับปรุงหรือไม่ และผ่านการตรวจสอบโดยหน่วยงานที่ไม่ใช่คู่กรณีหรือไม่
5. ตลอดปี 2570: สถานะที่ดินที่เวนคืนไปแล้ว มีหน่วยงานรับผิดชอบดูแลที่ระบุชื่อได้หรือไม่ และมีคดีขอคืนที่ดินเกิดขึ้นหรือไม่
6. ตลอดปี 2570: โครงการร่วมลงทุนขนาดใหญ่โครงการถัดไปของรัฐ มีผู้ยื่นข้อเสนอกี่ราย ตัวเลขนี้คือมาตรวัดที่ตรงที่สุดว่าความเชื่อมั่นเสียหายจริงหรือไม่

ถ้าครบสี่ข้อแรกภายในกลางปี 2570 แปลว่าประเทศตัดสินใจได้จริง ถ้าไม่ครบ แปลว่าเรากำลังเข้าสู่ปีที่แปดของโครงการที่ยังไม่ได้เริ่มก่อสร้าง

บทสรุป: ราคาของการไม่ตัดสินใจ

สำหรับนักลงทุนและผู้บริหารที่ต้องวางแผนบนสมมติฐานเรื่องโครงสร้างพื้นฐาน บทเรียนของกรณีนี้ไม่ได้อยู่ที่ว่าทางเลือกใดถูกที่สุด แต่อยู่ที่ว่าความล่าช้าในการเลือกมีต้นทุนที่ไม่ปรากฏในบัญชีของใครเลย ทั้งแผนลงทุนในพื้นที่ EEC ที่ค้างอยู่ ทั้งโครงการรถไฟไทย-จีนที่ติดพันกับงานโครงสร้างร่วม และทั้งจำนวนผู้ยื่นข้อเสนอในโครงการร่วมลงทุนรอบหน้า ซึ่งจะเป็นคำตอบที่ตรงไปตรงมาที่สุดว่าความเชื่อมั่นเสียหายไปเท่าไร

ตัวชี้วัดหกข้อข้างต้นจึงมีประโยชน์กับผู้อ่านมากกว่าการเดาว่าใครจะชนะบนโต๊ะเจรจา เพราะมันเปลี่ยนคำถามจาก "รัฐจะเลือกทางไหน" ซึ่งไม่มีใครตอบได้ ไปเป็น "รัฐเริ่มลงมือกับเรื่องที่ต้องทำอยู่แล้วหรือยัง" เราคงต้องติดตามว่าสุดท้ายแล้วโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบินจะเดินต่ออย่างไร